Dans son dialogue avec l'industrie française, le ministre des Armées Sébastien Lecornu a rappelé sans ambages qu'un budget en hausse s'accompagne de responsabilités accrues : « Les industriels de la défense doivent être au rendez-vous de l'économie de guerre ». De fait, les concepts de souveraineté, de réindustrialisation, de résilience, de relocalisation, ont été convoqués pour alimenter l'ambition d'un plan de relance porteur d'un « monde d'après » intimement lié à l'innovation et créateur d'emplois.
D'autant que la guerre en Ukraine a mise en exergue le poids et l'impact de nouveaux acteurs disruptifs dans l'économie d'un conflit de haute intensité. En effet, d'aucuns estiment qu'Elon Musk, en mettant gratuitement à disposition des Ukrainiens 25.000 terminaux connectés à la constellation de satellites Starlink a, un temps, fait plus pour soutenir l'Ukraine que n'importe quel état Européen. Ce réseau privé a ainsi contribué à maintenir une couverture internet compensant les infrastructures détruites ou endommagées. Starlink est de fait largement utilisé par les forces ukrainiennes pour calculer la trajectoire de leurs missiles et géolocaliser leurs cibles. Au-delà du caractère fantasque du CEO de SpaceX, l'action d'opérateurs privés rebat les cartes du jeu des acteurs de cette économie mobilisée dans une guerre.
Dirigisme économique
A cet égard, la guerre en Ukraine a accéléré la réforme souhaitée des capacités de production hexagonale. Et le ministre de tirer de nouveaux enseignements en forme d'attente « sur l'organisation de nos armées avec les industries de défense. Nous devons sans doute savoir produire davantage, plus vite et mieux standardiser notre offre ». A écouter le ministre, qui se glisse dans les pas du président de la République lors du salon Eurosatory le 13 juin 2022, le dirigisme économique redevient un horizon acceptable.
Dans une certaine mesure, celui-ci répond aux attentes de la base industrielle et technologique de défense (BITD) même si cette dernière est désormais contrainte à la performance et aux gains de compétitivités après deux lois de programmation qui ont augmenté de façon conséquente et durable le budget d'équipement des forces. La marche des 3 milliards d'euros ayant même été franchie avec le PLF 2023. Ses promoteurs rappellent, non sans raison, que celle-ci contribue depuis plus de cinquante ans, de façon directe ou indirecte, au développement, à la production ou au maintien en condition opérationnelle des armements en France.
La BITD, en produisant sur notre sol, canons, missiles, avions et véhicules blindés pour garantir notre chaine d'approvisionnement et donc notre autonomie stratégique, porte le projet d'un État central déployant une économie planifiée au sein de laquelle elle se place en première ligne. Pareille dynamique s'inscrit dans l'ADN de notre industrie de défense, héritage d'une politique d'autonomie de la France vis-à-vis de ses Alliés, initiée au lendemain de la Guerre par Charles de Gaulle. Ce dernier a ainsi posé les fondations d'une politique de défense ambitieuse.
Le développement de l'industrie d'armement a incarné une constante qui a depuis grandi sans discontinuer dans l'ombre de l'État et grâce à son soutien. Régulièrement, le politique veut faire évoluer cette capacité industrielle dont il est le créateur mais qui manifeste parfois une volonté propre lui échappant. Au point que l'on peut s'interroger si la BITD constitue une extension de l'État ou un fournisseur particulier au service de la stratégie de l'État ; si elle se situe encore à l'intérieur de l'État ou à sa bordure. Le terme d'économie de guerre ne tente-t-il pas, en définitive, de refonder la frontière de ce qu'est l'État ? La réforme de la DGA, la récente nomination d'un nouveau délégué général et le concept d'économique de guerre en sont peut-être l'ultime manifestation volontaire [1].
Acteur intermédiaire entre l'État et ses sous-traitants, premier bénéficiaire de la commande publique, l'industrie de défense ne peut donc pas se penser en dehors de la société civile et de ses innovations rapides. La création de l'Agence de l'Innovation de Défense fut motivée par cette ouverture à l'innovation. En effet la BITD devait être orientée afin de transcender les nombreuses initiatives de la French Tech et faire que ses membres ne se trouvent pas intégrés comme sous-traitants vassalisés dans les programmes d'armements mais prennent au contraire place sur la rampe de lancement vers leur rentabilité. L'élément s'avère décisif car l'innovation est une condition du renouvellement de l'action de l'État et une condition au renouvellement de la BITD que l'État doit encadrer, transcender pour jouer des dysfonctionnements d'un outil industriel encore parfois trop dépendant de l'actionnaire étatique.
Gouverner la BITD
La BITD pose la question de son contour, des chevauchement et recouvrements avec l'action de l'État ; elle requiert un état des lieux lucide de ses forces et faiblesses afin de soutenir ses efforts de compétitivité sur l'échiquier de la compétition monde.
Forces et Faiblesses du monopsone français
Même si la BITD se concentre en Ile-de-France, ses bassins d'emploi s'étendent de Toulon à Toulouse, de Brest à Marignane, de Bordeaux à Rennes. Selon le rapport présenté au Parlement sur les exportations en 2022, la BITD mobiliserait « environ 200.000 emplois directs et indirects, soit autant que le secteur de production automobile (en réalité, le Conseil national des professions de l'automobile (CNPA) rappelle que l'automobile représente 400.000 emplois industriels directs et 900.000 avec les services (concessionnaires, garages, auto-école, etc.). Malgré cela, la BITD possède un poids économique indéniable dans notre pays), souvent très qualifiés, par nature peu délocalisables, et répartis dans des centres de production et de recherche sur l'ensemble du territoire ».
En particulier, la BITD reste très nationale alors même que la notion traditionnelle du territoire est remise en cause par les pratiques et stratégies territoriales des firmes transnationales. Elle n'a cependant pas embrassé la dispersion géographique délocalisée à l'exception d'offsets très cadrés (Naval Group avait consenti à transférer une partie de sa production et de ses compétences en Australie, Dassault a dû s'engager à réinvestir la moitié de la valeur du contrat de 36 avions Rafale en Inde) et à la faveur de certains transferts de technologies conditionnant des ventes à l'étranger.
Ses bassins d'emploi se tiennent pour certains à l'écart de l'archipel mondial (Pierre Veltz, Mondialisation, villes et territoires : l'économie d'archipel, Paris, Presses Universitaires de France, 1996), ces grands bassins d'emplois urbains ultra connectés. De fait, à cheval entre mondialisation (performances à l'export) et ancrage territorial (structure de l'actionnariat et localisation), ces grands groupes ont un rôle pivot dans des écosystèmes locaux mais semblent parfois avoir du mal à capter une innovation circulant sans frontière pour répondre à leurs missions.
Dans une économie de guerre, il convient de déterminer les forces et faiblesses de notre outil industriel français :
Cette analyse souligne que les priorités stratégiques d'un État ne peuvent se concevoir sans programme d'armement et financements conséquents pour des sous-marins nucléaire lanceur d'engin, des drones furtifs, des blindés connectés, etc... Si la BITD ne peut s'affranchir de la puissance publique pour financer ces matériels, l'État souhaite infléchir sa relation à l'écosystème de défense en modernisant les processus, en faisant porter une partie de l'effort des coûts non récurrents sur les pays exports (« Je le dis calmement mais clairement : notre pays ne paiera pas seul pour des systèmes d'armes qui bénéficient à d'autres » Florance Parly, Réforme de la DGA, juillet 2018), ou en contrôlant les coûts de réalisation des programmes d'armement. Il y a pour ainsi dire recouvrement aux frontières de l'État et de sa BITD, négociation et débat sur ce découpage afin d'imposer ses propres priorités. Ce débat sur cette frontière émolliente ne doit pas cacher l'impératif de performance, intrinsèque à toute activité industrielle, agissant pour produire des biens matériels destinés à un marché, certes particulier.
Une compétition à l'écart du marché
Au-delà des grands groupes et acteurs industriels de premier rang, le ministère a de nombreux prestataires plus fragiles. A ce titre, sous l'impulsion de la ministre des Armées Florence Parly, une initiative a permis à la direction générale de l'armement (DGA) d'assurer le suivi des 1.400 PME critiques durant la crise sanitaire. Une vigilance accrue avait été demandée par la ministre pour que « toutes les factures de moins de 5.000 euros soient traitées selon une procédure accélérée. Depuis le 20 mars, nous en avons payées 22.000, pour un montant de 23 millions d'euros ». La DGA veille ainsi sur des grands acteurs industriels souverains et sur un écosystème plus morcelé et foisonnant. Elle doit également stimuler cet écosystème pour qu'il soit résilient aux crises tout en l'orientant vers les défis technologiques de de demain.
Ainsi, un indicateur de performance du ruissèlement du Programme Équipements des Forces (146) pourrait-il utilement être mis en œuvre dans le cadre du plan de relance en lien avec l'Agence des participations de l'État (APE) afin de moderniser cette « industrie au service des armées » [Préconisation n°1]. Car la BITD n'a pas pleinement intégré les réflexions que le secteur privé a entamées pour gagner en compétitivité (smart industry, supply chain, etc.). Lors des enquêtes de coûts réalisées par la DGA, il est nécessaire de pouvoir établir une traçabilité fine des marges industrielles [Préconisation n°1 bis] pour s'assurer de leur réinvestissement dans des gains de productivité issus de transformations ou d'évolutions de l'outil de production (modernisation des chaines de montage, pilotage des stock, gestion dynamique des fournisseurs, diversification des approvisionnements).
Enfin, des logiques de contrôle et de gestion de co-investissements peuvent également se mettre en place sous réserve que les investissements de l'Etat puissent être tracés, associés pour garantir leur cohérence au sein d'un cockpit de l'investissement des priorités stratégiques d'État [Préconisation n°1 ter]. Ce cockpit, véritable tour de contrôle du ministère au service de son anticipation stratégique permettra de mieux piloter son bras armé qu'est la BITD en :
- Suivant les difficultés d'approvisionnement en certains matériaux et générer des alertes auprès de la BITD,
- Pilotant Autorisations d'Engagement et Crédits de Paiement pour une gestion plus dynamique des investissements en fonctions de la performance des industriels
- Organisant un portefeuille du fonds de roulement des Armées, en fournissant des informations sur les opérations essentielles en matière de trésorerie, de stocks et de commandes afin de garantir l'utilisation optimale de cette ressource
- Examinant le solde de trésorerie et en monitorant les performances par rapport au plan annuel, triennal et pluriannuel tout en surveillant la demande et les stocks. Cette visibilité sans précédent pourra éclairer les décisions d'achat et fournir des détails essentiels sur les besoins actuels en matière de préparation.
Le cockpit de l'investissement de l'État au service de la souveraineté devrait, par la suite, être décliné dans les territoires à travers un pilotage liant impulsion centrale et actions territoriales en lien avec les pôles de compétitivité, les agences de développement local, les sous-préfets à la relance et les agences décentralisées de la BPI pour garantir l'accompagnement d'acteurs aux technologies duales [Préconisation n°1 quater].
Ce pilotage doit s'appuyer sur une agrégation statistique fine à travers l'Observatoire Économique de la Défense (OED), garant des normes, méthodes et procédures en matière de statistiques et de publications d'indicateurs économiques. Cet observatoire est aujourd'hui dépendant des informations partagées par le tissu industriel. Dans une économie dirigiste où la mobilisation des forces de travail et des sources d'approvisionnement est désormais envisageable, ce service doit pouvoir disposer d'informations en temps réel de son écosystème de défense afin de pouvoir étudier l'environnement économique et financier de la défense et d'en tirer les enseignements et alertes si nécessaire.
Le Defense Priorities and Allocations System Program (DPAS) américain, cadre de réquisition de certains secteurs à des fins de sécurité nationale, devient désormais un horizon plausible nécessitant une connaissance fine des entreprises liées à la défense. Connaissance indispensable pour conduire la politique industrielle du ministère, que celle-ci passe par les programmes d'armement (en matière d'équipements ainsi que de recherche et développement), l'appui aux exportations, la participation au capital d'entreprises, l'influence dans les processus de regroupements industriels ou encore les mesures de reconversion industrielles. Il convient donc de créer un secteur d'activité « défense » dans la nomenclature d'activités française (NAF) [Préconisation n°2] pour une qualité statistique plus précise et ainsi orienter la granularité des statistiques produites par les organismes professionnels français ou européens (AeroSpace and Defence Industries Association of Europe, Gifas, etc.)
Cela permettrait au ministre de :
Mieux comprendre pour mieux orienter sur le chemin de la résilience de l'outil de production. En effet, il convient également de diversifier les sources de financements de la BITD [Préconisation n°3]. Ainsi, une innovation médicale associée à un matériel de pointe militaire pourrait-elle bénéficier d'un cofinancement par deux ou trois ministères. Cette approche nationale, plus concertée, offrirait un plus grand impact européen à nos savoir-faire, parfois moribonds à défaut d'imagination. Le plan France 2030 et le débat autour de la prochaine LPM peuvent offrir l'occasion d'une action étatique concertée et non pas celle de l'arbitrage entre politiques publiques sectorielles en concurrence. Alors que des acteurs innovants et émergents contestent les parts de marché historique de la BITD, il faut avoir le courage de faire évoluer les acteurs en place.
Dans cet esprit, au lieu de réclamer un budget dans un contexte budgétaire « fini », l'État ne pourrait-il pas encourager les acteurs économiques, par des mécanismes d'incitations fiscales, à proposer proactivement des synergies novatrices, des dualités innovantes et des alliances transectorielles spontanées ? [Préconisation n°3 bis]. Les industriels de défense gagneraient à se positionner comme chef de file ou contributeur sur de nombreux sujet de France 2030 pour combiner les sources de financements. Ainsi serait-il envisageable d'imaginer que la BITD se positionne comme acteur auprès du guichet Hydrogène, qu'elle organise une offre visionnaire dans le cadre des investissements numériques (cyber, quantique) ou spatiaux.
En proposant une approche combinant DGA et DGE, la BITD gagnerait à proposer des approches innovantes au service d'une plus grande couverture stratégique [Préconisation n°3 ter]. Dépasser les silos en envisageant, par exemple, des réflexions sur le système de santé publique prenant en compte les besoins du service de santé des armées, associer les mutations du secteur automobiles avec les réflexions sur le MCO des équipements terrestres (chassie, connectivité, énergies, etc.).
Pour faire durablement face à une compétition économique mondiale accrue, ce plan de relance peut se placer au service de la réindustrialisation durable de nos territoires liant central et local, industrie de défense et innovations civiles, hexagone et partenaires européens. Pour ce faire, il paraît nécessaire d'organiser un débat interministériel d'anticipation stratégique sous la responsabilité du ministère des Armées en s'appuyant sur les services du premier ministre (Haut-commissariat au Plan, France Stratégie, SGDSN, etc.) afin d'identifier l'orientation des études et les besoins en équipements incluant les orientations de l'actualisation de la Revue nationale stratégique et la perception prospective des chocs futurs des autres ministères (intérieur, santé, écologie, finance, transport, agricultures, etc.) [Préconisation n°4].
La menace protéiforme, impose une concertation interministérielle, transectorielle et mêlant public et privé. Ce forum, héritier du plan prospectif à 30 ans (PP30) agrégateur des besoins en équipements et d'orientation des études et des recherches de défense, doit canaliser un processus conduisant à la planification et la programmation soumis au Parlement dans une démarche de co-construction avec les partenaires industriels et institutionnels. L'actualisation de la Revue nationale stratégique aurait dû définir le cœur de notre souveraineté (alimentaire, technologique, médicale, etc.) pour signaler les secteurs dans lesquels il faut réduire notre dépendance (approvisionnements, balance commerciale négative, etc.) pour ne pas subir un rapport de force stratégique avec nos fournisseurs, nos partenaires et nos voisins.
-------------------------------------------------------------
Liste des recommandations
Préconisation n°1 : Instituer un indicateur de performance du ruissèlement du Programme Équipements des Forces (146) dans le cadre du plan de relance en lien avec l'Agence des participations de l'État (APE) afin de consolider l'écosystème industriel de défense.
Préconisation n°1 bis : Lors des enquêtes de coûts réalisées par la DGA, il est nécessaire de pouvoir établir une traçabilité fine des marges industrielles pour s'assurer de leur réinvestissement dans des gains de productivité issus de transformations ou d'évolutions de l'outil de production.
Préconisation n°1 ter : Créer un cockpit de l'investissement des priorités stratégiques d'État afin de mieux piloter la BITD
Préconisation n°1 quater : Le cockpit de l'investissement de l'État au service de la souveraineté devrait, par la suite, être décliné dans les territoires à travers un pilotage liant impulsion centrale et actions territoriales en lien avec les pôles de compétitivité, les agences de développement local, les sous-préfets à la relance et les agences décentralisées de la BPI pour garantir l'accompagnement d'acteurs aux technologies duales.
Préconisation n°2 : Il convient de créer un secteur d'activité « défense » dans la NAF pour une qualité statistique plus précise et ainsi orienter la granularité des statistiques produites par les organismes professionnels français ou européens
Préconisation n°3 : Diversifier les sources de financements de la BITD.
Préconisation n°3 bis : Encourager les acteurs économiques, par des mécanismes d'incitations fiscales, à proposer proactivement des synergies novatrices, des dualités innovantes et des alliances transectorielles spontanées.
Préconisation n°3 ter : Proposer une approche combinant DGA et DGE afin que la BITD propose des approches innovantes au service d'une plus grande couverture stratégique.
Préconisation n°4 : Organiser un débat interministériel d'anticipation stratégique sous la responsabilité du Ministère des Armées en s'appuyant sur les services du premier ministre (Haut-commissariat au Plan, France Stratégie, SGDSN, etc.) afin d'identifier l'orientation des études et les besoins en équipements incluant les orientations de l'actualisation de la Revue nationale stratégique et la perception prospective des chocs futurs des autres ministères (intérieur, santé, écologie, finance, transport, agricultures, etc.).
-------------------------------------------------------------
[1] Cf. Alexandre Papaemmanuel, « Le Délégué général pour l'armement (DGA) : un équilibriste dans des temps incertains » (note 85) ; cf. également les notes « Pour une DGA agile au service des armées » (note 27), « L'innovation du ministère des Armées : un défi au désir » (note 28), « La DGA : une référence au service d'une souveraineté européenne » (note 29).