LA TRIBUNE - En décembre, la Chine a stoppé net sa politique « zéro Covid ». En janvier, les autorités ont annoncé un taux de croissance économique de 3% pour 2022, sa progression la plus faible depuis quatre décennies (hors 2020). Est-ce pour cette raison qu'il y a eu ce changement de politique sanitaire?
NATHAN SPERBER - Ce choix résulte de plusieurs facteurs, économiques avec les difficultés du secteur immobilier, mais aussi politiques, après les manifestations de la population contre les confinements en novembre. L'apparition du variant Omicron, difficile à contrôler, obligeait à confiner de plus en plus de localités, de villes, de quartiers, de provinces, pour maintenir l'objectif de zéro infection. Tôt ou tard, Pékin devait donc abandonner cette politique pour tout un faisceau de raisons: économiques, sociales, et diplomatiques pour ses relations internationales alors que le reste du monde laissait l'épidémie derrière lui. La stratégie « zéro Covid », appliquée depuis 2020, avait dans un premier temps fait ses preuves face au risque d'infection, mais aussi d'un point de vue économique puisqu'il n'y a pas eu de confinement généralisé de tout le pays après février 2020, comme ce fut le cas en Europe de l'Ouest. En 2020, la Chine a enregistré une croissance de 2%, quand la zone euro était en récession entre - 5% à -10%. Et en 2021, son PIB continuait à progresser à un taux de 8%, alors que les pays occidentaux ne faisaient que rattraper la chute de 2020 dans les meilleurs des cas.
L'immobilier reste un problème pour l'économie chinoise?
Comme le secteur pèse près d'un quart du PIB, la corrélation est forte entre son évolution et celle de la croissance. C'est une menace si la construction et les transactions immobilières chutent, mais un pilier de l'activité économique dans le cas contraire. Néanmoins, ce secteur ne représente pas vraiment une menace exogène pour l'économie, car il est soumis à des contrôles multiples de la part des autorités politiques, ce que l'on semble ignorer en Occident. Les baisses et les expansions sont pour une bonne part des ajustements résultant de choix politiques.
Il dépend néanmoins du secteur financier...
... qui, lui aussi, est sous le contrôle des autorités. C'est là aussi une grande différence de modèle comparé aux économies occidentales. L'actionnariat des grandes institutions financières y est majoritairement public, et leurs dirigeants sont subordonnés à une hiérarchie politique et administrative de l'État et à des structures du Parti communiste chinois (PCC). Les grandes banques de détail, les banques d'affaires ou encore les places boursières sont utilisées par le pouvoir comme des instruments de sa politique économique plus globale: croissance, développement, rattrapage technologique... Ce ne sont donc pas des acteurs indépendants cherchant simplement à maximiser leurs profits ou leurs résultats financiers. Pour revenir à l'immobilier, les institutions financières vont accorder des prêts aux promoteurs publics ou privés ou bien leur donner accès aux marchés obligataires. Il arrive aussi qu'elles reçoivent des instructions de la banque centrale leur imposant de rationner les crédits accordés au secteur, comme c'est arrivé l'été 2020. L'activité immobilière s'inscrit donc dans un cadre coordonné par l'État, d'une part, parce que les institutions financières qui soutiennent le secteur sont publiques et, d'autre part, parce qu'en Chine, il n'y a pas de propriété privée du foncier urbain, les terrains sont gérés par les municipalités et les districts. Dans le même temps, le secteur immobilier reste soumis à des dynamiques de marché qui sont volatiles, car dépendant de plus en plus de la dette. Depuis son envol dans les années 1990 et 2000, l'immobilier se caractérise par un cycle d'ajustements périodiques entre mesures de maintien de l'activité et mesures visant à prévenir l'excès d'endettement. Le gouvernement a des difficultés à tenir cet équilibre, comme l'illustrent les défauts de paiement d'Evergrande, mais, en même temps, jusqu'ici, il y est toujours parvenu, contrairement à ce qui s'était passé aux États-Unis avec la crise des subprimes en 2007-2008. Le secteur immobilier et les institutions financières qui nourrissaient la bulle immobilière américaine ne faisaient pas l'objet d'un contrôle généralisé de la part des autorités américaines, contrairement à la situation en Chine.
En revanche, le shadow banking échappe visiblement à un tel contrôle?
Certains segments du shadow banking ont, en effet, continué de se développer. Mais le terme de shadow banking recouvre un large spectre dont le point commun est de désigner toutes les formes de crédit qui ne sont pas du crédit bancaire et des obligations. Cela va des plateformes en ligne de peer-to-peer financier, à des applications où les usagers placent leur épargne dans des fonds mutuels, et à des prêts qui passent par des intermédiaires comme Alipay, la plateforme financière associée à Alibaba, en passant par des sociétés d'investissement créées par exemple par une municipalité pour se financer sur les marchés de capitaux. Ce segment a connu un boom dans les années 2010 car le pouvoir encourageait l'investissement, à la suite de la crise de 2008. Nombre d'entreprises cherchaient à obtenir des crédits que le système bancaire ne leur attribuait pas, et beaucoup d'épargnants voulaient un rendement de leur épargne supérieur à celui de leurs comptes épargne. Mais, au fil des années, les montants en jeu sont devenus très importants. Le gouvernement, notamment par l'entremise de Guo Shuqing, un cadre expert de la régulation financière, très influent depuis une dizaine d'années, a cherché à neutraliser les formes les plus risquées. Les plateformes de prêts de type peer-to-peer ont notamment été éliminées en raison des nombreux scandales (type pyramides de Ponzi) qu'elles avaient provoqués. Le crédit non bancaire existe toujours aujourd'hui, mais il est désormais davantage canalisé et surveillé.
Cela donne l'impression que les autorités laissent se dérouler certaines expériences puisque ce shadow banking a pu prospérer pendant plusieurs années... Finalement, c'est très pragmatique...
Oui, dans toutes les réformes économiques menées depuis les années 1980, il y a des phénomènes de ce type. Par exemple, les entreprises privées de plus de sept employés étaient officiellement interdites jusqu'à la fin des années 1980. Mais il y avait des entrepreneurs privés qui opéraient dans les interstices de la légalité avant cela, en s'affiliant à des institutions publiques pour ne pas avoir officiellement un statut privé tout en fonctionnant de fait comme tel. Les autorités ont laissé faire pour voir ce que cela donnait. Puis, au fil du temps, elles ont autorisé de plus en plus l'entrepreneuriat privé, tout en l'encadrant au fur et à mesure par voie législative et règlementaire, pour que cela concorde avec les objectifs du pouvoir.
Dans les tendances de long terme, le Parti communiste chinois (PCC) essaie de rééquilibrer son modèle économique, en dépendant moins des exportations et plus de son marché intérieur, ce qui n'est pas sans difficulté...
C'est un leitmotiv dans les débats économiques en Chine et hors de Chine, depuis au moins l'époque de Hu Jintao. Mais on a peut-être exagéré le caractère prioritaire donné à ce rééquilibrage. D'une part, il n'y a pas de consensus en Chine sur le degré de rééquilibrage désirable et, d'autre part, il est peu probable qu'on l'on passe facilement à un modèle de croissance tiré avant tout par la consommation intérieure. En effet, la Chine soutient principalement sa croissance économique depuis les années 1990 par le contrôle de l'investissement, qui est lui-même rendu possible par le contrôle des autorités sur le crédit. L'influence du pouvoir politique sur l'allocation du crédit structure son modèle de développement. Or, un rééquilibrage de grande ampleur en faveur de la demande intérieure reviendrait à renoncer à faire usage de ce levier sur le crédit et l'investissement comme par le passé. La crise financière de 2008 et le choc du coronavirus en 2020 ont démontré à quel point cette capacité de contrôle sur le crédit et donc sur l'investissement était vitale pour permettre au gouvernement de soutenir l'activité - en attendant de voir la façon dont la Chine va tenter de relancer l'économie en 2023 après la fin du « zéro Covid ».
Précisément, quel est le rôle du Parti communiste chinois (PCC) par rapport à l'action du gouvernement, notamment depuis l'accession de Xi Jinping au poste de numéro un?
Le Parti communiste dirige le système politique, donc il dirige aussi l'État. Concrètement, les institutions du PCC, que ce soit des commissions, des départements, des comités ou des groupes du Parti, prennent les principales décisions politiques pour le pays, qui sont transmises et imposées aux administrations concernées qui les exécutent. Par ailleurs, le PCC contrôle également le personnel de l'État, ayant autorité sur toutes les nominations aux postes de responsabilité. Ce sont des organes du Parti qui décident qui est ministre, gouverneur de province, directeur général d'une grande banque... Le Parti décide et l'État exécute.
La prise de pouvoir de Xi Jinping sur le PCC a été perçue comme une dérive dictatoriale. Est-ce fondé, selon vous?
En novembre 2012, lorsqu'il est devenu secrétaire général du Parti communiste, Xi Jinping s'est distingué de ses prédécesseurs en affirmant son pouvoir par une campagne anti-corruption qui ciblait des membres influents du Parti communiste qui avaient prospéré durant les années Hu Jintao, à l'image de Zhou Yongkang, le dirigeant le plus puissant à avoir été arrêté. Les élites du PCC semblaient alors croire en un risque de perte de contrôle sur le pays et d'affaiblissement du régime. Par ailleurs, il y avait des chasses gardées au sein de la puissance publique, des entreprises publiques étaient gérées comme des États dans l'État, des provinces pouvaient donner l'impression de vouloir s'émanciper du centre. Xi Jinping a probablement représenté à ce moment-là une ambition partagée de l'élite politique visant à reprendre le contrôle sur le système.
Dans le contexte de guerre économique avec les États-Unis, notamment depuis la présidence de Donald Trump, Xi Jinping veut également renforcer l'économie hors de Chine, notamment dans les économies émergentes. Comment voyez-vous évoluer ce rôle de la Chine dans l'économie mondiale?
Cette montée en puissance n'est pas si récente comme l'atteste le lancement en 2013 de la Belt and Road Initiative, les Nouvelles routes de la soie. La capacité industrielle de la Chine intéresse de nombreux pays dans le monde, qu'il s'agisse de projets d'infrastructures, de télécoms, de transport et même de technologies de surveillance. Comme le gouvernement dispose d'importantes réserves de devises et de grandes banques publiques, il peut financer sans difficulté ces projets d'investissements à l'étranger. Même avant 2013, la Chine exportait du capital à l'étranger et participait à des projets d'investissements bilatéraux, notamment pour sécuriser son approvisionnement en matières premières. L'annonce des Nouvelles routes de la soie a eu pour objectif d'apporter une plus grande cohérence à ce rôle international. Ce projet a donné lieu à un certain nombre de déconvenues : la Chine a essuyé des échecs, notamment en raison de l'incapacité de certains pays à rembourser leurs prêts, mais aussi du fait de mouvements d'opinion anti-chinois dans les pays concernés. En réaction, les prêts bilatéraux octroyés par la Chine ont eu tendance à baisser dernièrement. Malgré cela, la tendance de long terme est toujours là car la Chine a les entreprises industrielles et l'architecture financière pour soutenir les Nouvelles routes de la soie, à l'image de la China Development Bank, la principale banque chinoise engagée dans ce type de projets bilatéraux avec la Export-Import Bank of China (Exim Bank).
La Chine cherche également à faire jouer à sa devise un rôle international...
C'est un leitmotiv médiatique depuis quinze ans que de parler de l'internationalisation du yuan, notamment comme alternative au dollar. Mais on prend ce problème à l'envers, car le système financier chinois est de toute manière relativement isolé du reste du système financier mondial du fait de son contrôle sur l'entrée et la sortie des capitaux. Ainsi, si la Chine laisse l'argent passer ses frontières pour acheter des biens et des services ou pour permettre l'investissement direct des entreprises, elle limite strictement les flux de capitaux financiers servant à autre chose qu'au commerce et à l'investissement productif. Dans ces conditions, le yuan ne peut pas s'échanger librement sur les marchés de changes comme l'euro ou le dollar. Les autorités chinoises veulent garder ces restrictions en place car elles facilitent le contrôle du système financier dans son ensemble, même si de nombreux économistes chinois ont pu recommander de les démanteler. Dans de telles conditions, le potentiel d'internationalisation du yuan demeure limité.
En revanche, la Chine favorise l'usage international du yuan, mais de façon ciblée, avec des accords bilatéraux, par exemple avec le Pakistan, l'Argentine ou encore la Russie. Ce sont des accords qui consistent à libeller une partie du commerce international en yuan, ce qui facilite les échanges, et réduit à la marge la dépendance vis-à-vis du dollar du commerce international auquel s'adonne la Chine. Mais cette internationalisation relève davantage de la diplomatie que d'une globalisation fondée sur la demande des acteurs de marché. Ce n'est jamais dit explicitement, mais internationaliser le yuan à l'échelle du dollar aurait un coût politique élevé, car cela remettrait en cause l'architecture du modèle chinois, auquel les autorités ne veulent pas renoncer.
Le pays affronte aussi un problème structurel: le vieillissement de sa population. Comme les autorités y font face?
Même si d'autres pays comme le Japon et la Corée du Sud, en Asie, ou l'Europe connaissent un déclin démographique, il est vrai que celui de la Chine débute tôt dans la trajectoire de son développement, ce qui est un désavantage supplémentaire. Une population active moins nombreuse, toutes choses égales par ailleurs, réduit l'activité économique, et des seniors en grand nombre entraînent des dépenses de retraites, de santé, etc. Le pouvoir envisage depuis longtemps de reculer l'âge de départ à la retraite, qui demeure de 60 ans pour les hommes et de 55 ans pour les femmes, voire 50 ans dans certaines professions, du moins dans l'économie formelle et urbaine. Une politique plus nataliste est ébauchée, mais elle rencontre aujourd'hui les réticences de la population.
D'autant qu'en Chine, le niveau de protection sociale et celui des retraites restent faibles?
Le système des pensions en Chine n'est pas développé au même degré qu'en Europe de l'Ouest, même s'il s'est amélioré depuis les années 2000, sous l'ère Hu Jintao. C'est un modèle décentralisé qui dépend des contributions des employeurs à des fonds locaux. Il crée des inégalités car, par exemple, les personnes qui travaillent hors de l'économie formelle, qui n'ont pas d'emploi stable, les travailleurs migrants qui ont des patrons qui ne coopèrent pas avec ce système-là sont lésés par rapport aux employés urbains plutôt privilégiés, avec des contrats et des conditions d'emploi stable et sécurisé.
En matière de réchauffement climatique, la Chine est montrée du doigt en raison de ses émissions. Qu'en est-il de ses investissements dans la transition énergétique?
Les questions du réchauffement climatique et de la politique énergétique sont des priorités pour le pouvoir chinois, intégrées dans les plans quinquennaux. La Chine est en effet très dépendante énergétiquement du reste du monde, consommant largement plus d'énergie qu'elle n'en produit. Cela est perçu comme une vulnérabilité. Très volontariste, la politique industrielle cible ces dernières années le développement de filières visant à réduire cette dépendance comme les énergies renouvelables et les véhicules électriques. Cette stratégie n'est pas seulement conduite au nom de la lutte contre le réchauffement climatique, mais aussi et peut-être surtout pour promouvoir la puissance industrielle chinoise. Il y a bien une conscience du réchauffement climatique qui se développe, notamment chez certaines classes sociales urbanisées, mais son influence reste marginale.
Ces choix ont permis au pays de prendre de l'avance dans le solaire ou la production de batteries pour véhicules électriques sur les États-Unis et l'Union européenne qui sont obligés d'avoir des plans d'investissement massifs pour combler leur retard. La Chine a-t-elle une meilleure stratégie?
Probablement oui, même si les scénarios et les tendances peuvent être différents d'un secteur à l'autre. S'agissant des panneaux solaires, les entreprises chinoises ont décimé la production en Europe, notamment en Allemagne, en étant subventionnées par des provinces ou des municipalités pour être compétitifs sur les marchés internationaux. Cela a plutôt fonctionné du point de vue des intérêts chinois. Globalement, l'identification des secteurs les plus porteurs se fait par le système de planification. Concrètement, la Commission nationale du développement et de la réforme, l'organisme du gouvernement central chargé de la planification, établit un plan quinquennal pour l'ensemble du pays. Ensuite, chaque province, chaque municipalité adapte ces priorités nationales à la réalité locale. C'est un énorme exercice administratif. Parallèlement, la Chine élabore des plans technologiques et industriels. Ceux-ci ont de plus en plus d'effets sur la vie économique chinoise, mêmes s'ils ont pu par le passé essuyer des échecs, par exemple concernant l'automobile et les semi-conducteurs. En 2010, le gouvernement a identifié sept « industries stratégiques émergentes » qui incluent par exemple les technologies de décarbonation. En 2015, le plan « Made in China 2025 » a priorisé dix secteurs. La Commission nationale du développement et de la réforme conçoit ces plans avec le ministère de l'Industrie et le ministère des Sciences et de la Technologie. Le processus prend du temps car les propositions sont validées par le gouvernement central avant d'être déclinées à l'échelon local. Le rattrapage technologique est plus que jamais une priorité, mobilisant des moyens importants sous la forme de capital financier (prêts bancaire, capital-investissement, etc.) et de subventions directes. Le rôle du secteur financier est décisif à cet égard, puisqu'il sert à canaliser le crédit vers les secteurs et les entreprises priorisés par la politique industrielle.
Propos recueillis par Robert Jules