Институт местного самоуправления стал формироваться в Кыргызстане еще на заре независимости. С принятием закона "О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан" в 1991 году в стране начался процесс становления этого института. За прошедшие 30 лет местное самоуправление прошло тернистый путь, и сегодня встал вопрос – по какому пути идти дальше? Полностью передать власть МСУ или выстроить вертикаль государственной власти? И, судя по последним телодвижениям центральной власти, выбор сделан в пользу последнего.
Перемещение силы
После принятия нового закона "О местной государственной администрации и органах местного самоуправления" в октябре 2021 года ученые во главе с экс-депутатом Жогорку Кенеша Аалы Карашевым провели исследование на тему: "Практика местного самоуправления в Кыргызской Республике", чтобы узнать, как он работает.
Как отмечают ученые, камнем преткновения в отношениях между местными госадминистрациями и министерствами был вопрос о назначении на должности руководителей территориальных подразделений госорганов в районах. Министерства и ведомства сами назначали глав своих территориальных подразделений. Акимы же хотели сами владеть этим "рычагом", и новый закон дал им такую возможность. Правда, с некоторыми ограничениями. Аким может назначать руководителя районного госоргана, но только из числа лиц, рекомендованных министром или главой административного ведомства.
По новому закону теперь и глав айыл окмоту назначает аким района, а не депутаты местного кенеша. Кроме того, мэры городов районного значения тоже назначаются акимами. А градоначальники Бишкека, Оша и городов областного значения – президентом. Еще, как отмечают авторы исследования, внедрена закрытая модель рекрутирования на должности. "Первоначально претенденты, обладающие соответствующей квалификацией, участвуют в конкурсе для зачисления в резерв кадров органа МСУ", - говорится в исследовании. А мэр или глава айыл окмоту самостоятельно отбирает кандидата из резерва кадров органа МСУ.
Усилились квалификационные требования к руководителям МСУ. Причем кардинально! Теперь, чтобы стать главой айыл окмоту, у претендента должно быть высшее образование, стаж работы в госорганах или муниципальной службе не менее 5 лет, из которых не менее 3 лет на руководящих должностях. Раньше достаточно было высшее образование и двухлетний стаж в госучреждениях. Плюс знание госязыка.
Таким образом, глав исполнительных органов МСУ стали назначать представители президента на местах, то есть районах. Соответственно, мэры городов и айыл окмоту стали подчиняться не только местным кенешам, но и вышестоящим чиновникам, став зависимыми не столько от местного населения, а от главы госадминистрации на местах.
"Горная база"
В свою очередь, новый закон укрепил власть районной администрации. Как было отмечено выше, аким назначает не только главу айыл окмоту, но и руководителей районных служб. Экс-депутат и ученый Аалы Карашев, считает, что не нужно власть на местах делить на государственные администрации и местное самоуправление. "И законы "О местной государственной администрации" и "О местном самоуправлении" были объединены в один закон, чтобы и госадминистрация, и МСУ работали вместе. Потому что цель у них одна – создание условий для улучшения жизни местного населения", - пояснил Аалы Карашев.
Как отметил ученый, на сегодня есть четыре уровня управления: республиканский, областной, районный и айыльный аймак. Но областные и районные уровни пребывали без достаточных полномочий и финансов. И фактически ничего не решали на местах.
В связи с чем и было принято решение – создать базовый уровень управления. Выбор пал на районы. "Спорили, какой уровень сделать базовым: область или район? Так как у нас много отдаленных, горных районов, выбор остановили на этом уровне", - рассказывает Аалы Карашев.
А чтобы район мог решать вопросы населения на местах, решили создать районный бюджет. Кстати, уже первого января 2023 года в 40 районах страны должны быть созданы свои бюджеты. Правда, успеют ли к этому времени их создать, пока не известно. Для формирования районного бюджета необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс КР. А законопроект о внесении изменений еще не внесен на рассмотрение Жогорку Кенеша. Определены ли источники финансирования райбюджета, тоже пока не известно.
Землю районам!
Районные администрации получили очень мощный экономический ресурс - земельный. Точнее право трансформации земель из одной категории в другую, тогда как раньше это была прерогатива правительства. Теперь районы могут переводить менее ценные сельхозугодия в более ценные, пастбища, сенокосы и несельскохозяйственные угодья - в другие виды, земли запаса - в земли сельхозназначения.
Кроме того, они могут перевести в другие категории земли, которые ранее были выделены под кладбища, мусорные полигоны, объекты питьевого водоснабжения, водоотведения, очистные сооружения, здравоохранения, школы и детские сады и так далее. Также Законом КР от 1 апреля 2022 года "О регулировании земельно-правовых отношений" районным администрациям поручили провести так называемую земельную амнистию. К примеру, созданная районом комиссия будет узаконивать участки, которые в свое время были самовольно захвачены.
Таким образом, можно увидеть усиление вертикали государственной власти на местах. А самое главное, местное население частично отстранено от власти. Ведь местное сообщество избирает свой представительный орган, который в свою очередь избирает руководителя местной исполнительной власти – главу айыл окмоту. Но, как рассказал глава пресс-службы Государственного агентства по делам государственной службы и местного самоуправления Сураган Босумбаев, и на уровне района будет сохраняться система сдержек и противовесов. А соблюдать баланс призван районный кенеш, который должен начать работу с 1 января 2023 года. Он будет сформирован из числа депутатов айыльных кенешей. То есть не будет необходимости созывать отдельный районный кенеш.
В исследовании "Практика местного самоуправления в КР" говорится, что районный кенеш будет утверждать бюджет района, заслушивать информацию акима об исполнении бюджета, о развитии территории и в целом о своей деятельности, избирать председателя райкенеша, принимать свой регламент, контролировать исполнение своих решений. Всего 9 пунктов. Как заметил экс-директор Государственной кадровой службы, эксперт по местному самоуправлению Олег Тарбинский, районный кенеш будет заслушивать информацию акима об исполнении бюджета, а не отчет, что имеет серьезную разницу.
Кроме того, в исследовании нет информации о том, может ли районный кенеш выразить вотум недоверия акиму района. О наличии такого пункта промолчал и директор Государственного агентства по делам государственной службы и местного самоуправления Элчибек Жантаев, говоря о представительном органе районного уровня.
В госагентстве признают, что поменялся Закон "О местном самоуправлении", изменилась Конституция, есть коллизии в законах, и сейчас они ведут работу по их устранению.
К примеру, согласно пункту 1 статьи 47 Закона "О местной государственной администрации и местном самоуправлении", мэры городов Бишкека, Оша и городов областного значения назначаются президентом из числа лиц, состоящих в муниципальном резерве кадров для назначения на должность мэров городов.
Однако нынешний мэр Бишкека Эмильбек Абдыкадыров был назначен на должность градоначальника, не находясь в муниципальном резерве столицы, что, как пояснили в Государственном агентстве по государственной службе и местному самоуправлению, допускается. Но после назначения он должен был пройти тест и быть включенным в резерв кадров. Однако в течение трех месяцев глава исполнительной власти Бишкека так и не был включен в муниципальный резерв. И, как пояснил глава Госагентства по госслужбе и МСУ Элчибек Жантаев, в законе нет нормы, предусматривающей дисциплинарное взыскание за подобные бездействия.
Обобщая слова экспертов, ученых, можно отметить, что укрепляется вертикаль государственной власти в регионах. Хорошо это или нет, покажет время.
Автор: Суйунбек ШАМШИЕВ