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Zéro artificialisation nette des sols : la créativité sans limite des maires pour financer le ZAN

La pièce de théâtre pourrait s'appeler « La ZiZANie ». Depuis presque un an et demi, les maires et le gouvernement se disputent sur la scène politique sur la ZAN, désignant la « zéro artificialisation nette » des sols. Toutes les opérations qui consistent à « transformer un sol naturel, agricole ou forestier par des opérations d'aménagement pouvant entraîner une imperméabilisation partielle ou totale afin de les affecter notamment à des fonctions urbaines ou de transport » font en effet l'objet d'une réglementation stricte depuis la promulgation de la loi « Climat et Résilience » en août 2021.

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Alors que la France a artificialisé plus de 250.000 hectares de sols, entre 2011 et 2021, il s'agit de limiter les droits à construire à 125.000 hectares d'ici à 2031, avant de viser la zéro artificialisation nette (ZAN), à horizon 2050. Au lendemain des élections législatives l'an dernier, l'association des maires de France (AMF) a saisi le Conseil d'Etat sur deux décrets d'application de la loi « Climat et Résilience ».

Avant l'été 2023, et contre toute attente, les élus locaux et l'exécutif ont réussi à se mettre d'accord sur une proposition de loi sénatoriale « visant à faciliter le déploiement des objectifs de zéro artificialisation nette au sein des territoires ». L'Assemblée nationale a validé le texte, le 12 juillet, à 169 voix contre 29, suivi par le Sénat, le 13, à la majorité absolue, à 326 contre une. Avant que la loi ne soit promulguée le 20 février 2023.

La dimension financière et fiscale de la ZAN, un « impensé »

Le texte a permis quatre avancées : il acte un compromis sur la « garantie rurale », c'est-à-dire sur une possibilité d'artificialisation laissée aux maires ruraux. Il définit également la place des grands projets d'intérêt national et de l'industrie verte. Enfin, la loi donne le mode d'emploi aux régions, intercommunalités et communes pour adapter leurs documents d'urbanisme.

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Sauf que la dimension financière et fiscale est un « impensé », pointe l'Association des maires de France, qui a publié, dans la soirée du 24 octobre, vingt propositions « pour répondre aux besoins de financement des collectivités ».

Alors que le projet de loi de finances 2024 est en débat au Parlement, les édiles soumettent au débat public cinq axes de mesures : évaluer les surcoûts associés à la ZAN, réguler les prix du foncier, renforcer le soutien à l'ingénierie, clarifier les aides, programmes et fonds de l'Etat, ainsi que réorienter certains dispositifs fiscaux.

Le ministre Béchu « attaché » à un modèle économique « pérenne »

Sollicité par La Tribune, le cabinet du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires fait savoir que « Christophe Béchu a bien pris en compte les suggestions de l'Association des maires de France et salue ces propositions ».

« Attaché » à la définition d'un modèle économique « pérenne » pour accompagner les élus locaux dans la mise en œuvre de l'objectif ZAN, le représentant du gouvernement « se félicite » que la proposition sur la majoration de la taxation des plus-values sur la cession des terrains nus devenus constructibles « rejoigne l'esprit » d'un amendement porté dans le cadre du projet de loi de finances 2024 par Jean-Marc Zulesi, président de la commission développement durable et de l'aménagement du territoire.

Les maires de France considèrent en effet que la majoration de la taxation des plus-values sur la cession des terrains nus devenus constructibles est une « piste intéressante » dès lors qu'elle serait liée à des exonérations au regard du critère qualitatif du projet. A savoir, le respect de la biodiversité et des objectifs de lutte contre le dérèglement climatique.

Réorienter la taxe d'habitation sur les résidences secondaires

Toujours au chapitre « réorienter certains dispositifs fiscaux pour financer les surcoûts et libérer le foncier », l'AMF appelle aussi à transformer les différentes taxes sur les logements vacants en une véritable taxe du bloc communal.

Aujourd'hui, il existe en effet une taxe sur les logements vacants (TLV). Elle concerne exclusivement les communes de 50.000 habitants marquées par un déséquilibre fort entre l'offre et la demande de logements. A celle-ci, s'ajoute une taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV) dans les communes où la première n'est pas appliquée.

La liste des communes qui peuvent assujettir les contribuables à la TLV, ainsi qu'à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS) a été rallongée de 2.000 communes de moins de 50.000 habitants le 27 août dernier par décret paru au Journal officiel.

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Cela tombe bien : en matière de THRS, les maires plaident pour aller plus loin, en la décorrélant des autres taxes à l'instar de la taxe foncière et ainsi rendre accessible sa majoration à toutes les communes.

Vers l'articulation des aides à l'investissement locatif avec la ZAN ?

Les maires poussent aussi à la réforme et à la majoration de la taxe d'aménagement, afin de l'adapter à la ZAN. A date, cette taxe est un impôt local perçu par la commune, le département et, en Île-de-France seulement, par la région. Il permet de financer les équipements publics - réseaux, voiries... - nécessaires aux futures constructions et aménagements.

L'AMF défend encore l'articulation des aides à l'investissement locatif avec la ZAN. Par exemple, le dispositif Denormandie dans l'ancien permet à un propriétaire bailleur de bénéficier d'un abattement fiscal s'il acquiert un logement ancien, s'il y fait des travaux d'amélioration qui représentent 25% du coût total de l'opération, s'il est situé dans une commune dont le besoin de réhabilitation est important. Les maires proposent d'étendre « l'ensemble » de ces dispositifs de défiscalisation dédiés à la réhabilitation dans l'habitat ancien à l'ensemble des communes et intercommunalités désireuses de les mettre en place.

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Autres idées : réformer la fiscalité des droits de mutation à titre onéreux - dont s'acquitte tout acheteur dans une transaction immobilière - en faveur du bloc communal, augmenter l'intérêt local et économique à renaturer via de nouvelles incitations fiscales, relancer une aide pluriannuelle aux maires bâtisseurs ou une prime à la relance à la construction durable...

Des amendements en préparation

Dès la fin juin 2022, quelques mois après la promulgation du projet de loi « Climat & Résilience », le sénateur (Les Républicains) du Vaucluse, Jean-Baptiste Blanc, avait pourtant présenté un rapport de contrôle budgétaire sur les outils financiers en vue d'atteindre l'objectif de zéro artificialisation nette des sols.

« Je vois dans ces vingt propositions un encouragement des maires », déclare le vice-président de la commission des Finances de la Chambre haute à La Tribune.

Il confie ainsi qu'il déposera des amendements dans le projet de loi de finances 2024 lors de son arrivée au Sénat mi-novembre. L'élu prépare également deux nouvelles propositions de loi : l'une pour donner une enveloppe urbaine à la main des élus locaux pour renaturer ou densifier, l'autre pour créer un secteur de renouvellement pavillonnaire. « Il s'agit de donner plus de souplesse au terrain », insiste-t-il.

Laurent Wauquiez veut remettre le sujet sur la table

A l'Assemblée nationale, le rapporteur (apparenté Renaissance) de la proposition de loi consensuelleBastien Marchive, rappelle, lui, que le texte a étendu le droit de préemption aux projets de renaturation, de la capacité de suspendre certains projets fortement artificialisant ou des possibilités de mutualiser les droits locaux à artificialiser.

« L'atteinte des objectifs fixés à l'horizon 2050 implique évidemment d'aller plus loin et suppose des évolutions administratives, financières et fiscales qu'il nous faut maintenant traiter. Par exemple, à l'heure de la raréfaction du foncier et de l'inévitable hausse de prix qui l'accompagne, il paraît évident que des évolutions fiscales doivent avoir lieu », poursuit le député de la 1ère circonscription des Deux-Sèvres.

La bataille n'est donc pas terminée, d'autant que selon nos informations, Laurent Wauquiez prépare une tribune dans la presse avec des députés et des sénateurs. Lors du congrès des maires ruraux (AMRF) il y a quelques semaines, le président (LR) du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes avait annoncé sa volonté de retirer sa région de la politique publique.

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