Las frecuentes discusiones sobre la competencia en materia de seguridad en la Ciudad de Buenos Aires —reeditadas en diciembre con los operativos para brindar seguridad a la selección nacional y a las muchedumbres congregadas para ovacionarla—, y el litigio relativo a la transferencia de recursos presupuestarios a la Ciudad con motivo del traspaso de la Policía Federal ocurrido en el año 2016, nos proponen una ocasión para desgranar algunos conceptos constitucionales capaces de orientarnos en el análisis y la definición de la problemática planteada.
En primer lugar, y sin que la nostalgia nos invada, como argentinos debemos tomar conciencia que, luego de la instrumentación de la reforma constitucional del año 1994, nuestro Estado carece de una capital federal. El artículo 129 de la Constitución reformada otorgó a la Ciudad de Buenos Aires un régimen de gobierno autónomo. Ello implicó la desfederalización de su territorio y la introducción, en la familia de actores federales concebida en la Constitución, de uno nuevo: una ciudad federada, que no es lo mismo que federalizada. Por eso, la Ciudad de Buenos Aires ya no es la capital federal del Estado Nacional en los términos bajo los cuales la Constitución diseña la capital federal, o sea: como territorio federalizado y sujeto, por ende, a la jurisdicción exclusiva del gobierno federal (arts. 3° y 75, inc. 30, Const. Nac.). Así, la “cuestión capital” volvió a aparecer en nuestra historia, aunque sin su dramatismo originario porque la Constitución reformada resolvió de antemano el problema práctico de la residencia de las autoridades del gobierno federal, ya que, si bien federó y autonomizó a la Ciudad de Buenos Aires, le impuso la carga de alojar a aquellas autoridades, con el consecuente privilegio para ellas de residir en la Ciudad mientras sea la capital del Estado Argentino (“capital” a secas, no “capital federal”). Por cierto, es un magro privilegio, pues el gobierno federal carece de jurisdicción y competencia exclusivas sobre la Ciudad y es un mero alquilón por obra y gracia de la Constitución reformada. La Ciudad dejó de ser la capital federal creada por la Ley N° 1029, y es una ciudad constitucional federada que residualmente funciona como nuda capital, no por creación legislativa sino por voluntad del poder constituyente que previó, incluso, expresamente, la provisoriedad de esa condición (“mientras la Ciudad sea capital de la Nación”, art. 129 y disp. transit. 7ma) y preservó la facultad del Congreso Nacional de ejercer una legislación exclusiva para la capital federal cuando se establezca una nueva (art. 75, inc. 30).
Que un Estado federal no tenga capital federal es una anomalía, que puede ser admitida como una solución transitoria, pero constituye una fórmula no idónea para garantizar sosteniblemente la administración política de las inevitables tensiones entre el gobierno autónomo de la Ciudad y el federal —sobre todo, si son de distinto sesgo partidario—, tensiones que, cuando involucran la disposición de recursos coparticipables, sumergen también a las Provincias en ese océano de disputas. Además, es un dispositivo precario y antinatural para la dinámica del Estado federal, que conlleva el riesgo de que aquello que en la primera “cuestión capital” se resolviera por las armas, en la actual, se resuelva por los tribunales, especialmente por la Corte Suprema. Nuestra primera “cuestión capital” se militarizó, y, la actual, parece tener la vocación de ser judicializada.
En segundo lugar, quisiera detenerme en la cuestión de la competencia en materia de seguridad que suelen tironearse el gobierno federal y el de la Ciudad, como el cuerpo de Tupac Amaru. El gobierno federal carece de jurisdicción territorial exclusiva y competencia policial local en el espacio geográfico de la Ciudad porque éste no está federalizado; y su única incumbencia se limita a garantizar la seguridad de las autoridades federales que residen en la Ciudad. Tal incumbencia abarca, asimismo, los intereses u objetivos federales, que son las instalaciones en las que ejercen sus funciones y residen oficialmente las autoridades federales. Esta circunstancia tiene consecuencias en materia de hacienda pública, pues no existiría una causa constitucional que justificara la aplicación de recursos que sean el resultado del esfuerzo tributario de la comunidad nacional, para sufragar la seguridad local en el ámbito de la Ciudad. La seguridad pública es un típico ejemplo de actividad estatal indivisible financiada por los impuestos en general, de modo que la seguridad local debe ser financiada con los recursos de los gobiernos locales, según el esquema constitucional. El gobierno federal sólo debería financiar los gastos necesarios para garantizar los intereses del Estado Nacional, vinculados a la seguridad de las autoridades federales y la protección y custodia de los objetivos federales radicados en la Ciudad. Esta es la regla general, lógico corolario de la federación y autonomización gubernamental de la Ciudad, que no excluye, obviamente, soluciones intermedias durante el plazo razonable que la Ciudad necesitó para hacerse cargo de su servicio público de seguridad ciudadana y local. Tampoco excluye, por cierto, esquemas que requieran de la colaboración del Estado Nacional, en el marco del principio de subsidiariedad y de las reglas de lealtad y solidaridad que se deben entre sí los actores del régimen federal. Especialmente si se considera que la autonomía otorgada a la Ciudad exigió la reformulación y ampliación progresiva de su sistema fiscal para poder hacer frente a funciones que no le eran propias cuando fue un territorio federalizado. Tal colaboración del Estado Nacional, sin embargo, cuando estuviera nutrida de fondos coparticipables, no podría desentenderse de los criterios de reparto a los que se refiere el artículo 75, inciso 22, de la Constitución (equidad, solidaridad y priorización al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional), aplicables analógicamente al caso como una pauta de razonabilidad constitucional.
Un tercer y último punto para tratar es la regla contenida en el quinto párrafo del inciso 2 del artículo 75 de la Constitución: No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos. Es una pauta dirigida a los poderes constituidos, que busca proteger a las provincias y a la Ciudad de delegaciones o transferencias de funciones de las que el gobierno federal pretendiera desembarazarse, siempre que estuvieran financiadas con recursos coparticipables. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, sus facultades propias de gobierno, legislación y jurisdicción no son el fruto de una transferencia de esas funciones decidida por el gobierno federal luego de la reforma constitucional, sino que se trata de una asignación de funciones determinada por el mismo poder constituyente al sancionar la reforma del año 1994. La disposición transitoria sexta de la Constitución reformada valida esta interpretación al determinar que la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de la reforma no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia involucrada, lo que evidencia que las que están sujetas a la regla de reasignación de recursos coparticipables son las transferencias de funciones dispuestas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución reformada, y no las asignaciones de competencias efectuadas en el texto constitucional. En definitiva, en el caso de la seguridad pública local de la Ciudad no se verifica una transferencia de funciones dispuesta por las autoridades constituidas: éstas sólo tuvieron competencia para reglar el traspaso de aquellos recursos que pudieron acordar entre ellas en el marco de las reglas de lealtad y solidaridad del régimen federal. Caso contrario, sería absurdo entender, por ejemplo, que la Nación debería seguir financiando la seguridad local de todas aquellas provincias no originarias que, previamente, fueron territorios nacionales. Una cosa es la transferencia de funciones financiadas con fondos coparticipables que pueden concertar las autoridades constituidas bajo los recaudos exigidos en la Constitución (conformidad de la jurisdicción local involucrada y reasignación de recursos), y otra es la asignación constitucional de competencias entre los diferentes actores del sistema federal. Esta última no está sujeta a la regla de la reasignación permanente y aritmética de la totalidad exacta de los recursos coparticipables involucrados, sino al juego de los criterios de reparto previstos en la Constitución, antes mencionados.
* Ex Subsecretario de Control del Ministerio de Seguridad de la Nación. Miembro de EnFoco (Instituto de Políticas sobre Delito, Seguridad y Violencias).