Que la CNSS rencontre des difficultés n’est un secret pour personne. Que chacun ait son idée ou ses explications ne saurait surprendre. Les premières sont récurrentes même si la séquence en cours est annonciatrice de conséquences plus graves, pouvant aller, si l’on en croit les oracles, jusqu’à une cessation des paiements. En ce qui concerne les secondes, elles renvoient à la responsabilité de la situation actuelle, qui serait la résultante d’une gestion cavalière empreinte de kleptocratie. La dénonciation du salaire exorbitant, ou du train de vie de tel directeur ou des cadres dirigeants, vient au soutien de ces affirmations.
Les solutions ne manquent pas dans ce climat. Pour le plus grand nombre, le « faut qu’on » et le « y’a qu’à » tiennent lieu de vademecum. Il suffirait de changer les hommes ou les femmes à la tête de la CNSS pour que tout aille pour le mieux dans le meilleur des Gabon. D’où viendraient ces hommes et ces femmes ? A cette question, la réponse demeure évasive, si l’on dépasse le stade de la référence aux personnes compétentes. Hélas !, trois fois hélas, la réalité est autrement plus complexe.
Au risque de décevoir la foule des lyncheurs, je ne me prononcerai pas sur les responsabilités des dirigeants de la CNSS, ce n’est pas de mon ressort. J’aggraverai même mon cas en affirmant que, quel que soit le directeur que l’on placerait à la tête de la CNSS, le chemin de croix de la caisse ne s’arrêterait point. Pour que le plus grand nombre me comprenne, j’insisterai essentiellement sur deux points.
Le premier est connu de tous quoiqu’imparfaitement : les difficultés de la CNSS. C’est au regard des règles qui régissent cette entité que l’on peut y répondre. Le second point sera plus prospectif, puisque modestement, je présenterai quelques voies de réflexion.
La situation que traverse actuellement la CNSS est tout sauf une surprise. Pour ne pas rester dans une approche gabono-gabonaise, il faut savoir qu’à l’heure actuelle, rares sont les pays dans lesquels les systèmes de protection sociale ne connaissent pas de difficultés. Si on devait présenter un Sisyphe des temps modernes, il prendrait certainement les traits des régimes de protection sociale en général et du risque vieillesse en particulier. Depuis une quarantaine d’années maintenant, que ce soit en Europe, en Asie ou en Amérique latine qui est devenue un véritable laboratoire en la matière, les réformes succèdent aux réformes. Celles-ci sont structurelles (ce sont des transformations qui changent la nature du système) ou paramétriques (ce sont des modifications marginales apportées à l’équation de base liant cotisations et prestations).
Dans le cas qui nous intéresse ici, c’est le versement des pensions de vieillesse qui fait couler beaucoup de salive sous les toits, même si la CNSS a également en charge la gestion du risque Accidents du travail et maladies professionnelles. Comment fonctionne ce système ?
Pour le citoyen lambda, la pension de retraite correspond aux sommes qu’il aura cotisées tout au long de sa carrière. Il n’est donc pas normal qu’après avoir fait l’effort de se priver d’une partie de son revenu pendant de nombreuses années, il n’ait pas accès à ce qu’il considère comme une épargne. La consultation d’un bulletin de salaire le conforte d’ailleurs dans cette approche. Sur ce document, il apparaît que la CNSS lui retient 2,5 % de son salaire brut, et aussi que l’employeur verse à la même CNSS une somme servant à financer un certain nombre de garanties en sa faveur dont la vieillesse. La retraite résulte donc de ce que l’employeur et le salarié ont cotisé.
Si cela est vrai dans l’absolu, en réalité la CNSS gère un système par répartition. En termes simples ce sont les actuels salariés qui payent les retraites qui sont perçues maintenant, les mêmes, le moment venu bénéficieront de la même solidarité. Dans ce mécanisme, plus il y a de cotisants, mieux le système se porte. Or, dans le cas présent, c’est là où la compréhension n’est pas aisée.
Je partirai pour cela de ce que j’ai lu dans l’Union du 18 mai 2022 : « Aussi, les données peu reluisantes de la CNSS font notamment état de 128.235 cotisants en 2020, 26.100 retraités auxquels s’ajoutent 500 nouveaux par mois ». Si ces chiffres sont exacts, le ratio cotisants/retraités (Le ratio cotisants/retraités rapporte l’effectif des cotisants à celui des retraités) de la CNSS serait donc d’un peu moins de 5 salariés pour un retraité. Peut-on d’ailleurs ne pas contester ce chiffre de 128.235 cotisants qui nous semble largement en dessous de la réalité. Quid de tous les salariés dissimulés dans le secteur informel, c’est à la CNSS de les repérer. Mais, même en s’en tenant à ce qu’écrit l’Union, sous d’autres cieux, d’autres s’en satisferaient. En France, au début des années 1960, ce ratio était supérieur à 4 : il atteint un point haut en 1965, année où l’on dénombre 4,29 actifs pour un retraité. Aujourd’hui, il est de 1,69. Jusqu’à preuve de contraire, et malgré les réformes envisagées, personne n’a annoncé la cessation de paiements de la Caisse nationale d’assurance vieillesse en France.
Affirmer qu’on a de plus en plus de retraités, ne permet pas d’appréhender réellement les difficultés rencontrées, et au fond, le problème ne se situe pas à ce niveau. Ce qui est surtout important en l’espèce, c’est de comparer ce que verse la CNSS pour les pensions, et les cotisations salariales et patronales qu’elle recouvre ou perçoit.
Selon, la CIPRES (Conférence Interafricaine de Prévoyance Sociale) dont le Gabon est membre, et dont les règles s’imposent à la CNSS, chaque risque est financé par des cotisations à la charge des salariés et/ ou des employeurs et dispose de son organisation financière propre. Les ressources suivantes sont prévues par l’article 22 de la loi 6/75 du 25 novembre 1975, portant Code de la Sécurité Sociale
- les cotisations des employeurs et des travailleurs destinées au financement des différentes branches du régime de sécurité sociale ;
- les majorations encourues pour cause de retard dans le paiement des cotisations ou dans la production des déclarations nominatives de salaires, et les intérêts moratoires ;
- le produit des placements de fonds suivant les règles fixées à l’article 39 de la présente loi ;
- les dons et legs ;
- toutes autres ressources attribuées à la Caisse par un texte législatif ou réglementaire ».
Dans la monographie de Doctorat en droit, intitulée « Contribution à l’analyse des modes de financement des organismes de sécurité sociale des pays francophones membres de la zone CIPRES : le cas du Gabon », soutenue à l’Université de Nantes en 2013, et que j’ai eu l’insigne honneur de diriger, l’auteur Charles Mendoume, ancien Directeur Général de la CNSS, aujourd’hui disparu écrivait : « Dans la plupart des organismes de prévoyance sociale d’Afrique Francophone, les gestionnaires de ces institutions reçoivent rarement ou pas du tout, des subventions de la part de l’Etat. Il en va de même pour les dons et legs. En revanche, il est souvent arrivé que les Caisses participent au financement des projets de développement et à de nombreuses actions de lutte contre la pauvreté. L’exemple le plus répandu est celui de la construction des logements sociaux économiques, des jardins d’enfants et des hôpitaux ».
Par ailleurs, les opérations de chaque branche (c’est la branche qui gère le risque) doivent être comptabilisées et suivies distinctement. C’est en ce sens que l’article 27 de la loi 6/75 du 25 novembre 1975, portant Code de la Sécurité Sociale dispose que : « les taux de cotisations sont fixés de manière que les recettes totales de chaque branche permettent de couvrir l’ensemble des dépenses de prestations de cette branche, y compris la part des dépenses d’action sanitaire et sociale, ainsi que la partie des frais d’administration qui s’y rapportent et de disposer du montant nécessaire à la constitution des diverses réserves et du fonds de roulement ».
La question qu’on peut se poser est de savoir si cette organisation comptable est vraiment respectée. Peut-être découvrirait-on que ces sommes ne servent pas à couvrir l’ensemble des retraites, et pourquoi.
Sans vouloir excuser les dirigeants de la CNSS, cette violation des règles CIPRES depuis de nombreuses années déjà permet de parer au plus pressé, pour faire face à l’insuffisance du financement. Pour autant, à l’écoute de l’intervention du Directeur de la CNSS dans une interview récemment donnée à Gabon 24, cet organisme a un budget de 140 milliards, la masse salariale a été ramenée à 1,6 milliards CFA par mois ce qui fait 19,2 milliards annuels, et les retraites engloutissent près de 95 milliards de CFA. Sans être expert en chiffres une opération vite faite permet de noter qu’il reste 25 milliards. Quelle est leur affectation ? Il eut été plus judicieux d’aller au bout de cette logique de transparence et de l’expliquer. S’agit-il de rembourser des emprunts ou même des sommes affectées à l’autre risque géré par la CNSS ? On ne peut que rester au stade des conjectures.
Dans l’interview précédemment mentionnée, l’actuel Directeur de la CNSS a dénoncé, entre autres, des fausses pensions dont le montant s’élèverait à 5 milliards, ce qui fait quand même une somme conséquente. Le seul risque d’une telle annonce c’est qu’elle peut faire naître bien des fantasmes, surtout qu’il n’a pas précisé s’il s’agissait de 5 milliards par mois ou par an. De même, il a été question d’entreprises qui se soustrairaient à leurs obligations à l’égard de la CNSS. On peut encore relever que l’Etat lui-même est un des débiteurs de la CNSS, sans que le montant de cette dette ne soit chiffré. La CNSS a pourtant un site internet, pourquoi ces informations ne sont pas portées à la connaissance de ses assurés ?
Il serait aisé de poursuivre ce catalogue à la Prévert, mais il importe avant tout de porter la réflexion sur les solutions qui pourraient être mises en place pour pérenniser notre système de retraites. Le choix ici doit se faire entre des réformes structurelles et des réformes paramétriques. A écouter les différents intervenants dans ces débats, c’est la seconde catégorie qui est privilégiée, et ce pour des raisons liées à la transition démographique. En démographie cette expression désigne le passage d’un régime traditionnel où la fécondité et la mortalité sont élevées et s’équilibrent à peu près, à un régime où la natalité et la mortalité sont faibles et s’équilibrent également. Comme on l’observe dans d’autres pays du Tiers-monde, non seulement la proportion de personnes âgées sera plus importante au cours des prochaines décennies au Gabon, mais le vieillissement sera beaucoup plus rapide avec la population jeune que nous avons. Trois paramètres peuvent donc être retenus en l’espèce.
Le premier levier qui paraît le plus facile à actionner est le recul de l’âge légal de départ à la retraite. L’on pourrait continuer à travailler au-delà de 60 ans, ce qui correspondra à moins de pensions à verser pour les plus de 60 ans. Le deuxième levier auquel on recourt souvent dans les réformes paramétriques, c’est l’allongement de la durée de cotisations. Peut-on aller au-delà des 20 ans d’aujourd’hui ? Ce n’est pas à moi d’y répondre !
Même s’il est rarement retenu dans les réformes des retraites observés de par le monde, le taux de cotisation est le dernier paramètre qui peut nous intéresser ici. D’un montant de 2,5%, ce taux peut-il être augmenté pour permettre aux futurs pensionnés de bénéficier de prestations plus conséquentes ? Le montant du plafond devrait également être discuté, ainsi que sa pertinence. Le choix du plafond correspondait à un alignement sur le modèle français, or notre système de couverture de la vieillesse n’a rien à voir avec le système français où l’on retrouve des garanties de base avec des cotisations plafonnées et des garanties complémentaires, obéissant aux mêmes règles. Au risque de choquer certains (les revenus les plus élevés notamment), il faut savoir que plafonner les cotisations revient à réduire l’assiette, autrement dit à limiter les prélèvements effectués sur les plus hauts salaires. C’est pour cela qu’il serait judicieux et opportun, non seulement de relever le niveau du plafond, mais également et corrélativement, de plafonner les prestations des plus hauts revenus avec comme contrepartie la création de garanties complémentaires obligatoires, ce qui nous ferait basculer vers une réforme structurelle.
Au vu de la situation que la CNSS traverse aujourd’hui, il est à se demander s’il ne serait pas temps de se pencher sur une réforme structurelle, pour dépasser les rafistolages des réformes paramétriques. Un questionnement pourrait même être menée sur la nature de notre système assurantielle, basé comme on l’a vu sur un financement par cotisations. Peut-on passer d’un système d’assurances sociales comme celui que l’on connaît aujourd’hui à un système de sécurité sociale de type beveridgien financé par l’impôt (ou un financement mixte) ?
Pour les non-spécialistes, le système actuellement géré par la CNSS est de type bismarckien. Le droit à la protection sociale est lié au statut professionnel. En d’autres termes, le droit à la pension fait partie du statut de salarié. A l’inverse dans un système de type beveridgien (encore qualifié d’universel), le droit à la protection sociale est lié à la citoyenneté ou à la présence sur le territoire national. Dans ce cas, on assisterait à une double révolution. Tout d’abord, cela permettrait, dans un contexte où le nombre des personnes âgées est en augmentation, de leur garantir des droits à des prestations de vieillesse. Ensuite, pour les spécialistes, le caractère de droit privé, si régulièrement évoqué s’agissant de la CNSS, disparaitrait.
Dans tous les cas, cela mettrait fin à une hypocrisie tenant à notre attachement au modèle français, où se caractère de droit privé est rappelé, quoique de moins en moins. Quand on observe celui-ci en effet, depuis les ordonnances Juppé de 1997 et la réforme Douste Blazy de 2004, le pilotage par l’Etat n’est contesté par personne. On peut le voir notamment à travers les lois de financement de la sécurité sociale votées par le Parlement ou encore la mainmise de l’exécutif sur le choix des dirigeants des caisses. Ailleurs en Europe, même en Allemagne, les organismes d’assurances sociales sont de droit public. Et je n’évoque même pas le Royaume Uni avec l’administration qu’est le Service des pensions (the Pension Service).
Dans le cas du Gabon, j’imagine déjà les réserves des uns et des autres que je peux comprendre par ailleurs avec, entre autres, les arguments suivants :
- L’Etat peut avoir d’autres priorités,
- La mise à disposition des financements ne serait pas faite dans les délais,
- Les dotations peuvent ne pas correspondre aux besoins exprimés,
- Les procédures budgétaires seraient trop longues,
Une solution médiane peut être trouvée alors en s’inspirant cette fois-ci du modèle français en élargissant l’assiette du financement, comme cela a été fait avec la CSG (Contribution sociale généralisée). Celui-ci ne porterait plus seulement sur les revenus du travail, mais également sur d’autres ressources. La conséquence qui en découlerait, ce serait d’une part la mise en place d’un minimum vieillesse pour Gabonais économiquement faibles, et la création d’une couverture complémentaire vieillesse obligatoire pour les plus hauts revenus, d’autre part. Cette dernière pourrait être gérée par répartition ou par capitalisation.
Ces réformes devront être menées dans le cadre d’une vaste concertation, qui passe par une réflexion sur la fiscalité au Gabon, et ne pas se limiter à la caricature de dialogue social à laquelle on assiste trop souvent. Voilà donc quelques pistes de réflexion qui sont ma participation à ce débat qui concerne l’ensemble de la Nation, et auquel tous, nous pouvons participer, pour peu que quelqu’un veuille écouter avant d’agir.
Augustin EMANE, Maître de conférences HDR à l’UFR Droit de l’Université de Nantes, UMR CNRS 6297, Point Sud Institute Bamako