Може ли да има референдуми за членството в еврозоната, ЕС и НАТО

Текстът е препубликуван от Factcheck.bg - платформа за проверка на фактите, създадена по инициатива на Асоциацията на европейските журналисти - България.

Темата за референдумите като панацея за решаването на важните обществени проблеми се настани трайно в обществените дебати в последните десетина години. Но трябва да се има предвид, че съществуват редица ограничения, свързани с въпросите, които могат да се подлагат на референдум. Тези ограничения произтичат от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, от Конституцията на България, от международните договори, ратифицирани от нашата държава.

Особено актуални са призивите за референдум относно членството на България в eврозоната, в ЕС изобщо, както и в НАТО. В социалните медии дори се разпространява "декларация за напускане на ЕС" с призив към хората да я подписват, макар че подобна "декларация" няма никаква правна стойност.

Общи ограничения

Законът за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление описва необходимите условия за провеждането на национален референдум. Чл. 9, ал. 4 от този закон гласи:

"Референдум по въпроси, уредени в сключени от Република България международни договори, може да се произвежда преди тяхната ратификация."

Чл. 85, ал. 3 от Конституцията на България гласи: "Ратифицираните от Народното събрание договори могат да бъдат изменяни или денонсирани само по реда, посочен в самите договори, или в съответствие с общопризнатите норми на международното право."

Това означава, че хипотетична промяна на Закона за пряко участие на гражданите, която да позволи референдуми по вече ратифицирани от Парламента международни договори, би влязла в противоречие с този член от Конституцията. Това потвърди и Юлиана Николова, с която Factcheck.bg се консултира при написването на този текст.

Членството в ЕС

От Европейския съюз страната ни става част по силата на Договора за присъединяването на България и Румъния към ЕС, който е ратифициран от Народното събрание на 11 май 2005 г. Освен това България става страна и по договорите на ЕС. Тяхната най-скорошна ревизия е Договорът от Лисабон, подписан през 2007 г. и влязъл в сила през 2009 г.

Ревизията от Лисабон за първи път включва в Договора за ЕС възможност за напускането на Съюза. Чл. 50 от Договора гласи, че: "Всяка държава-членка може да реши, в съответствие със своите конституционни изисквания, да се оттегли от Съюза."

Великобритания се възползва от тази клауза през 2016 г., когато проведе законен референдум за напускане на ЕС. Българското законодателство обаче не позволява евентуално оттегляне от Съюза да се случи посредством национално допитване, поради посочените по-горе законови и конституционни ограничения.

"Ако в България се оформи мнозинство, което би пожелало предприемане на подобна стъпка, то трябва в съответствие с Конституцията да приеме реда и условията за приемане на такова национално решение, както и готовността и капацитета да понесе отговорността за провеждане на преговорите по уреждане на отношенията с ЕС", коментира Юлиана Николова.

Членството в еврозоната

Съгласно договорите на ЕС всички страни членки са правно обвързани да се присъединят към еврозоната, когато изпълнят необходимите за тази цел условия. Изключение прави единствено Дания (а преди Брекзит - и Великобритания), която е договорила клауза за неучастие още в Договора за Европейския съюз (познат още като Договора от Маастрихт) през 1992 г.

Именно този договор поставя основите на еврото и залага обвързването на страните членки с единната валута на Съюза. Поради чувствителността на темата при приемането на Договора от Маастрихт е дадена възможност на държавите членки, които искат да запазят националната си валута, да го заявят изрично и да не се обвързват с приемането на еврото. От тази възможност се възползват Великобритания и Дания, които приемат нормите на паричния съюз, но запазват националните си валути.

Страните, които стават членки на ЕС след Договора от Маастрихт, също имат опцията да договорят клауза за неучастие в еврозоната, но това трябва да се случи преди подписването на съответния договор за присъединяване към Съюза. България не е договорила подобна клауза. Напротив, с Договора за присъединяване на България и Румъния към ЕС страната е поела ангажимент и за присъединяване към еврозоната, когато бъдат изпълнени т.нар. Маастрихтски критерии.

Според чл. 5 от Протокола относно условията и договореностите за приемането на България и Румъния в ЕС, който е неразделна част от Договора за присъединяване: "България и Румъния участват в Икономическия и паричен съюз от датата на присъединяване като държави-членки, с дерогация по смисъла на член 122 от Договора за ЕО".

"Дерогация" означава, че въпросната правна разпоредба не се прилага от държавите, докато не изпълнят необходимите критерии. Но тъй като участието в еврозоната е записано в присъединителния ни договор, ратифициран от НС, то не може да бъде обект на национално допитване при съществуващата правна рамка.

Членството в НАТО

На 18 март 2004 г. Народното събрание на Република България ратифицира Северноатлантическия договор, с който е основана НАТО. В протокол към договора относно присъединяването на България няма хипотеза за заявка на промени в пакта или за напускане на НАТО.

Чл. 13 от договора обаче позволява на всяка от страните по него да вземе решение за денонсирането му.

"След изтичане на двадесет години от влизането на Договора в сила всяка от страните по Договора може да престане да бъде страна по него след изтичане на една година от датата, на която нейното известие за денонсиране на Договора е било предадено на правителството на Съединените американски щати, което ще уведомява правителствата на останалите страни по Договора за всяко депозиране на такова известие за денонсиране."

Експертите, с които Factcheck.bg се консултира, посочват, че срокът от 20 години се отнася към датата на влизането в сила на Северноатлантическия договор - 4 април 1949 г. В този смисъл 20-те години от неговото влизане в сила са изтекли още през 1969 г. и оттогава насам всяка държава членка на НАТО може да реши да напусне при определените в договора условия.

Но тъй като става дума за ратифициран от Народното събрание международен договор, по този въпрос също не може да бъде организиран референдум. "За предприемане на стъпки за денонсирането на членството в НАТО е необходимо да се събере необходимото мнозинство в НС, което да изработи реда и условията за предприемане на стъпки по денонсирането на Договора", казва Николова.

Националният консенсус за членството на България в ЕС и НАТО

Усилията в посока към евроатлантическата интеграция на България започват още в началото на 90-те години на ХХ в. Решенията за присъединяване към ЕС и НАТО са приети с подкрепата на всички политически сили, а това за членството в Европейския съюз - от Велико народно събрание.

На 22 декември 1990 г. Седмото Велико народно събрание приема решение за желанието на Република България да стане пълноправен член на Европейските общности и Съвета на Европа. Решението за ЕО е прието с 210 гласа "за", нито един "против" и един "въздържал се". За Съвета на Европа 199 от депутатите гласуват "за", двама - "против" и трима - с "въздържал се".

Декларацията за започване на преговори за приемане на България в НАТО от 21 декември 1993 г. е приета от НС с подкрепата на всички парламентарни групи. От 215 гласували народни представители 198 са "за", двама - против, а 15 гласуват с "въздържал се".

30 години по-късно обаче легитимността на тези решения се поставя под съмнение заради липсата на референдум при вземането им. Но провеждането на референдум по подобни въпроси не е задължително, а зависи от процедурите в отделните държави, от конкретния национален политически контекст, от историческия момент и пр.

Например, референдум за членство в ЕС не е провеждан в шестте държави основателки на ЕС (Белгия, Франция, Германия, Италия, Люксембург и Нидерландия). Обяснението за това може да се търси в чисто икономическите измерения на първоначалния вид на ЕС, както и в условията за функционирането му в първите години след създаването - т. нар. разрешителен консенсус. Но това обяснение не може да се приложи към решенията на Кипър, Гърция, Португалия и Испания също да не организират референдуми за членството си в ЕС - там аргументите са различни и са свързани с конкретните политически обстоятелства в отделните държави. В Румъния също не е проведен референдум, открито решаващ за членството в ЕС, но през 2003 г. страната организира допитване по редица промени в Конституцията, необходими за ратифицирането на Договора за присъединяване.

Службата на Европейския парламент за парламентарни изследвания разглежда в свой доклад всички референдуми, свързани с ЕС и проведени в държавите от Европа от зараждането на ЕС насам. Докладът отбелязва, че допитвания по европейски въпроси никога не са били провеждани в пет държави членки на Съюза - Белгия, България, Кипър, Германия и Португалия.

Подобна е и ситуацията с членството в НАТО, което не във всички държави е било обект на национално допитване, по различни съображения. Последните две държави, кандидатствали за членство в НАТО - Финландия и Швеция - също взеха решение да не провеждат референдум. Мотивите им обаче са различни. В случая на- Финландия социологическите проучвания показват ясно мнозинство в подкрепа на членството в НАТО, което според президента Саули Ниинисто прави референдума излишен. Шведският премиер Магдалена Андершон смята, че по темата има информация, свързана с националната сигурност, която няма как да бъде изнесена и обсъдена публично, затова не може да бъсе подложена на национално допипитване.

Защо е важно международните договори да се спазват

Принципът за примата на международното право над националното е заложен в чл. 5, ал. 4 от Конституцията на България:

"Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат."

Приматът на международното право над националното е основополагащ принцип на международното право поначало. Той е заложен във Виенската конвенция за правото на договорите, ратифицирана в България от Държавния съвет още през 1987 г. Причината за това е, че ако всяка държава може да не спази ангажиментите си по съществуващите международни договори и да ги отхвърли във всеки възможен момент, това би направило съществуването на договорите безпредметно. Затова и от дълбока древност в отношенията между народите е възприет принципа "Pacta sunt servanda" - "Договорите трябва да се спазват".

По същия начин стои въпросът и с правото на ЕС. Още през 1964 г., с решението си по делото "Фламинио Коста срещу E.N.E.L", Съдът на ЕС формулира принципа за примат на европейското право. Той гласи, че правните разпоредби на ЕС (тогава още Европейска общност) имат предимство над националните законодателства на всички държави членки.

Докато приматът на международното право не се отнася до Конституцията на България (поради което е нужна ратификация на международните договори), правото на ЕС има абсолютен примат. Така то засяга не само всички национални закони, но и конституциите на държавите членки на ЕС.

Бележка: Консултанти на Factcheck.bg по темата са доц. Юлия Захариева и Юлиана Николова.

Редактор: Ралица Ковачева