Просрочване на мандати извън разумен срок противоречи на конституцията

Дългоочакваното решение на Конституционния съд постанови, че въпреки изтичането на срока, за който са избрани, главният инспектор и инспекторите в Инспектората към Висшия съдебен съвет /ВСС/ изпълняват своите функции до избиране от парламента на техните приемници. Макар решението да се отнася за инспектората, то дава яснота и за Висшия съдебен съвет, чийто мандат изтича на 3 октомври, но не се знае кога парламентът ще избере своята квота за формирането на съвета. Решението е взето с три особени мнения - на съдиите Атанас Семов, Красимир Влахов и Янаки Стоилов.
"Дневник" публикува мнението на Янаки Стоилов. Заглавието и акцентите са на редакцията.

Не приемам решението на Съда, че разпоредбата на чл. 132-а във връзка с чл. 1, ал. 1 и 2, чл. 4, ал. 1, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията на Република България следва да се тълкува в смисъл, че главният инспектор и инспекторите от Инспектората към Висшия съдебен съвет продължават да изпълняват своите функции до избирането на нови от Народното събрание. Този безусловен извод на мнозинството съдии не съответства на разпоредбите и духа на Конституцията.

Конституционният съд в своята практика се придържа към разбирането, че принципът на разделение на властите включва сътрудничество, установяване на баланс на отношенията между висшите държавни органи и взаимен контрол за постигане на легитимни цели на държавното управление. Разделението на властите не трябва да води до изолация, а да установява функционално взаимодействие между органите на държавната власт (Решение № 6 от 12 юли 2022 г. по к. д. № 6/2022 г.). Когато липсва такова взаимодействие и сътрудничество, а институциите, в случая Народното събрание, не изпълняват свое правомощие като бездействат, то Конституционният съд чрез актовете си не бива по същество да го оправдава, а да защитава Конституцията.

Централният въпрос, поставен в искането за тълкуване, е дали главният инспектор и инспекторите от Инспектората към Висшия съдебен съвет могат да продължават да изпълняват функциите си след изтичане на конституционно установения мандат. В своето ядро това е проблем за отношението между два основни принципа на управлението - за непрекъснатост на функционирането на институциите и за мандатност.

Принцип в публичното право е, че всеки орган разполага с толкова правомощия и за такъв период, колкото са нормативно установени. Конституцията (чл. 111, ал. 3) изрично е предвидила само за Министерския съвет да продължава да изпълнява функциите си до избиране на нов. По изключение дори е възможно държавен орган - Народното събрание при извънредни обстоятелства да поднови пълномощията си до отпадане на тези обстоятелства (чл. 64, ал. 2 от Конституцията).

По отношение на Инспектората към Висшия съдебен съвет нито Конституцията, нито законът уреждат хипотеза за действие след изтичане на мандата на главния инспектор и инспекторите. Затова тълкуването по този въпрос трябва да отчита принципите за определеност и ограниченост на правомощията на органите на държавната власт. От своя страна самата съдебна власт принадлежи на съда, прокуратурата и следствието, като правораздаването се осъществява от съдилищата, а Висшият съдебен съвет и Инспекторатът към него са съответно органи за управление и надзор на тази власт и всички те формират съдебната система.

Всеки държавен орган, създаден на основата на Конституцията, осъществява определена функция, в този смисъл той е необходим и незаменим. Взаимодействието между държавните органи при упражняване на държавната власт е така силно обвързано, че нарушения във функционирането на един от тях се отразяват повече или по-малко на цялата държавна система. Поради това в съизмерима степен е недопустимо както автоматично прекратяване на даден орган при липса на нов, което влече след себе си прекъсване на изпълнението на определени функции, така и продължаване на дейността му извън предвидения срок без всякакви правни изисквания за това. И двете са вредни и затова нежелани, тъй като не дават възможност за пълноценно действие на държавата и поддържане на правния ред, както и за контрол, който да коригира отклонения от конституционно зададения модел на управление.

Всяко решение, застъпващо полярни позиции - за продължаване на изпълнението на властнически функции извън мандата, без определени условия, или за автоматично прекратяване на изпълнението на тези функции с изтичане на мандата, подценява важността на конкуренцията между двата принципа: за непрекъснатост на държавната дейност и за мандатност на овластените лица. От една страна, принципът за непрекъснатост на държавната дейност, на различните функции и органи, в които се изразява, макар да не е формулиран изрично в Конституцията, имплицитно е заложен в нея и това вече е изтъкнато от Конституционния съд. От друга страна, мандатността е задължителна черта на демократичното управление, а изпълнението на Конституцията от всички органи, включително от Народното събрание, е част от изискването за законност.

Законността не е достатъчна за съществуване на правова държава, но без нея няма правова държава. Няма как правни актове и действия на държавни органи, в това число на Народното събрание, които противоречат на Конституцията, да не нарушават нейното върховенство. Това налага да се постигне, ако не баланс между двата принципа, какъвто едва ли е възможен поради тяхното естество, то съчетаването им с оглед както на защитата на Конституцията, така и на недопускане на тежки сътресения в дейността на държавата.

Характерно, особено за основните правни принципи за разлика от правилата, е, че един принцип може да взема превес над друг, но не да го изключва и пренебрегва. В конкретния случай решението на Съда налага принципа на непрекъснатост на дейността на държавните органи изцяло за сметка на зачитане на техните мандати. Осигуряването на възможност за функциониране на Инспектората към Висшия съдебен съвет не следва да се прави чрез придаване на конституционна съобразност на едно фактическо положение по пътя на тълкуването, а чрез логиката, която би следвал конституционният законодател, изправен пред необходимост от продължаване на дейността на държавен орган, в случая на Инспектората, извън срока, определен изрично в Конституцията.

В Конституцията е предвидено недвусмислено, че мандатът на главния инспектор е пет години, а на инспекторите към Висшия съдебен съвет - четири. Органът, който разполага с правомощието за избирането им, т.е. има право, но и задължение, е Народното събрание. Залагането на конституционен срок за продължителността на мандата на тези органи, а и на редица други, е условие за очаквано правомерно и демократично функциониране на държавната власт. Липсата на коригиращи и компенсаторни механизми, като предвиждане при какви условия инспекторите биха могли да продължат изпълнението на правомощията си или кой да изпълнява тези правомощия след изтичане на мандата е индикация, че конституционният законодател едва ли е допускал, че на това най-висше институционално ниво Конституцията няма да се прилага поради бездействие на Народното събрание.

Фактите напоследък обаче сочат за такава тенденция. Проблемът се задълбочава от това, че в редица случаи отговорността, ако въобще такава се реализира, е само политическа, но не и юридическа. Просрочването на мандатите на конституционно установени органи от страна на отговорните за тяхното избиране става проблем на политическата система, особено когато тя претендира да е демократична. Неговото решаване трябва да се търси и чрез наличните юридически средства, а функционирането на държавните органи без прекъсване не бива да се постига с цената на пренебрегване на конституционната роля на мандатността. В противен случай рискът от преминаване към недемократично управление е реален. Наред с това той създава тълкувателен прецедент, който може да се използва в други подобни случаи.

Няма как неизпълнението на конституционното изискване за продължителността на мандата да се обоснове с принципа на правовата държава, пренебрегвайки изискването за законност. Конституционният съд поддържа, че продължаващото осъществяване на функции след изтичане на срока е изключение от общото правило за обвързаност на правомощията и на конституционно установения срок на овластяване (Тълкувателно решение № 13 от 15.12.2010 г. по к. д. № 12/2010 г.). Проблемът с настоящото решение е, че Съдът допуска изключението да се превърне в лоша практика, каквато вече се очертава.

Вярно е, че с действие или бездействие от страна на Народното събрание не бива да се стига до елиминиране на органи, които са конституционно установени. Но ако се окажем в ситуация на отпадане на органи поради липса на избор/назначаване на нови, това би означавало, че Конституцията до голяма степен е загубила реално приложение и сме преминали в неконституционен режим на управление, при който дори Конституционният съд едва ли би могъл ефективно да я защити. Не бива да омаловажаваме и друга опасност - незачитането на мандатите, които изискват квалифицирано мнозинство за избор на техните членове, може да се окаже средство на едно политическо малцинство в парламента да поддържа действието на органи с изтекъл мандат, които са удобни за него.

С оглед на изложените мотиви отговорът на тълкувателния въпрос, поставен от Пленума на Върховния административен съд, трябва да е следният: правомощията на главния инспектор и на инспекторите от Инспектората към Висшия съдебен съвет не се прекратяват автоматично с изтичане на мандата, но изпълнението на тези правомощия извън разумен период след края на мандата противоречи на Конституцията, особено когато Народното събрание не е предвидило нормативно основание за това. Така предлаганото решение не води до разформироване на Инспектората към Висшия съдебен съвет в наличния му състав, но и не допуска неограничена във времето възможност той да издава правно валидни актове.

Понякога законодателството и съдебната практика неизбежно си служат с оценъчни понятия, стига те да са поне относително определени/определяеми, за да не създават несигурност и произвол. Такова понятие е разумен период, подобно на друго широко използвано, особено в практиката на Европейския съд по правата на човека, понятие - разумен срок. Отвъд разумен период забавянето на избора не следва да бъде търпяно неограничено във времето, а още по-малко de facto узаконявано с решение на Конституционния съд.

Ако съставът на Инспектората към Висшия съдебен съвет не бъде изцяло обновен, изпълнението на длъжността от инспекторите не трябва да продължава безпрепятствено докато Народното събрание благоволи или успее да избере нови, а само в разумен период, когато има основателни причини изборът да не се осъществи. Обратното разбиране води на практика до заличаване на мандатността като принцип на демократичното управление.

Разумността на периода по отношение на Инспектората към Висшия съдебен съвет, а и на други органи, зависи от няколко критерия: характера на техните правомощия, продължителността на самия мандат, завишени изисквания за осъществяване на избора, обстоятелства, които са станали причина да не се направи изборът. Ако Народното събрание чрез закон предвиди при какви условия и за какъв срок инспекторите от Инспектората могат да продължат да изпълняват своите правомощия след края на мандата, то би създало напълно определена норма. Тя от своя страна потенциално би подлежала на контрол от страна на Конституционния съд с помощта на посочените критерии.

Няма как да се приеме, че изпълнението на правомощията за период по-дълъг от половината на срока на мандата, особено когато повторен мандат непосредствено след края на предходния не се допуска, е съвместимо с Конституцията. Конкретната преценка за това обаче не се прави от Конституционния съд, а от съдилищата пред които се оспорват актовете на Инспектората към Висшия съдебен съвет съгласно Закона за съдебната власт. На основата на задължителното абстрактно тълкуване на Конституционния съд те би трябвало да се произнасят по валидността на актовете на Инспектората, когато инспекторите продължават да изпълняват своите правомощия след изтичане на техния мандат. Това разрешение е в съответствие с принципа на разделение на властите, защото чрез тълкувателната си дейност Конституционният съд изяснява правното основание и дава критерии на съдилищата да контролират административните и другите правни актове.

В съответствие с изложените мотиви смятам, че даденото от Конституционния съд тълкуване противоречи на принципите на демократичната (Преамбюла на Конституцията) и правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Това тълкуване позволява неправомерното и необосновано бездействие на Народното събрание с оглед формиране на Инспектората към Висшия съдебен съвет, а и на други държавни органи, да продължава. Нещо повече, търпимостта на такова състояние от страна на Конституционния съд рискува да лиши Конституцията от юридическа защита в тази ѝ част и да превърне императивните норми относно продължителността на мандатите в пожелателни разпоредби.