Tutkijan mukaan patologinen kilpailun puute riivaa Suomen julkisia hankintoja, mutta lainsäädäntöä ja datainfrastruktuuria kehittämällä voitaisiin säästää miljardi euroa vuodessa.
Taloustieteen professori Janne Tukiainen tutkimusryhmineen arvioi, että julkisten hankintojen kokonaisvaltainen uudistaminen voisi tuoda ainakin miljardin euron säästöt. Kuva: Juha Salminen / HS
Jaakko Närhi HS
Julkisia hankintoja riivaa Suomessa lähes joka alalla patologinen kilpailun puute, ja asian korjaaminen voisi tuottaa miljardiluokan säästöt. Näin sanoo taloustieteen professori Janne Tukiainen Turun yliopistosta ja Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta.
”Keskimäärin noin joka neljäs julkisista hankinnoista saa vain yhden tarjouksen. Ei silloin voida ajatella, että se olisi kovin kovaa kilpailua”, Tukiainen sanoo.
Usein vaisuksi tai olemattomaksi jäävä kilpailu tarkoittaa, että ostetusta palvelusta maksetaan liikaa.
Helmikuun loppupuolella Tukiainen tutkimusryhmänsä kanssa arvioi, että julkisten hankintojen tehostaminen niitä koskevaa lainsäädäntöä uudistamalla voisi tuoda valtiolle ja kunnille jopa puolen miljardin euron vuotuiset säästöt tulevalla vaalikaudella.
Tutkimusryhmän ehdotuksia ovat muun muassa vaatimus kilpailun toteutumisesta, rajoitukset kuntien omistamiltaan yhtiöiltä tekemiin in house -hankintoihin, laajempi velvoite tehdä keskitettyjä hankintoja ja toisaalta liian laajojen hankintakokonaisuuksien vähentäminen.
Lue lisää: Asiantuntijat: Julkisten hankintojen uudistaminen voisi tuoda puolen miljardin euron säästöt
Säästöjen löytäminen julkisesta taloudesta on ollut yksi eduskuntavaalikevään kuumimpia kysymyksiä, joten merkittävien säästöjen löytäminen ilman suoria leikkauksia on poliitikoille houkuttava ajatus.
Julkisten hankintojen tehostaminen tai niiden kilpailun lisääminen – ja sitä kautta säästöjen löytäminen – on vähintään mainittu ainakin mielipidekyselyissä kolmen suurimman puolueen, eli kokoomuksen, Sdp:n ja perussuomalaisten, vaaliohjelmissa.
Lue lisää: Kokoomuksen etumatka supistuu, kolme suurinta käytännössä tasoissa
Lainsäädännön muutoksiin keskittynyt ulostulo oli kuitenkin vain osa tutkimusryhmän ehdotusta julkisten hankintojen tehostamiseksi. Nyt Tukiainen haluaa tutkimusryhmänsä kanssa tuoda asian julkiseen keskusteluun laajempana kokonaisuutena.
Ryhmän toinen merkittävä avaus on julkisiin hankintoihin liittyvän datainfrastruktuurin kuntoon laittaminen.
Käytännössä se tarkoittaisi tutkijoiden ja julkisia hankintoja tekevien ihmisten käyttöön tehtävää keskitettyä tietokantaa, johon jotakuinkin kaikki julkisia hankintoja koskeva tieto kerättäisiin.
Tukiaisen mukaan nykytilanteessa erilaista tietoa hankintaprosesseista kyllä syntyy, mutta se on hajallaan eri paikoissa.
Keskitetty tietokanta auttaisi Tukiaisen mukaan kahdella tavalla. Ensinnäkin se auttaisi arvioimaan jo ehdotettujen lakimuutosten vaikutuksia niiden toteutuessa. Samalla se saattaisi tuoda myös suoria säästöjä kilpailutusprosessia tehostamalla.
Professori Janne Tukiainen tutkimusryhmineen esittää julkisista hankinnoista kertyvän datan keräämistä yhteen keskitettyyn tietokantaan. Kuva: Juha Salminen / HS
Viime vuosina asiaan on Tukiaisen mukaan tullut joitain parannuksia, koska monet hankintayksiköt käyttävät Cloudia-nimistä palvelua kilpailutuksissaan.
Se ei kuitenkaan ole kaikkien hankkijoiden käytössä, ja se tuottaa tietoa vain tarjousprosessista. Tukiaisen mukaan tieto julkisten hankkeiden todellisesta laskutuksesta niiden koko elinkaaren aikana puuttuu tällä hetkellä lähes kokonaan.
”Meillähän on näitä anekdootteja, vaikkapa länsimetro. Lopullinen hinta oli moninkertainen verrattuna siihen, mitä jossain tarjouksessa oli sovittu. Vastaavia kustannusten ylityksiä on paljon ja esimerkkejä on monia, mutta kokonaisuudesta meillä ei ole hyvää kuvaa”, Tukiainen toteaa.
Valtion virastot keräävät tietoa myös hankintojen toteutuneista tapahtumista, mutta ne tiedot ovat Tukiaisen mukaan nykyisin omissa erillisissä tietokannoissaan, jotka on tehty enemmän kirjanpidollisiin tarkoituksiin kuin tutkimuskäyttöön.
”Tarvittaisiin tietokanta, joka seuraisi kaikkia hankintoja siitä lähtien, kun tarjouspyynnöt lähetetään, kun tarjouksia tulee ja niitä vertaillaan, ja kun sitten varsinaista kauppaa lopulta käydään.”
Laadukkaan ja yhteen paikkaan kerätyn aineiston avulla tutkijat ja viranomaiset voisivat Tukiaisen mukaan systemaattisesti etsiä erilaisia ongelmakohtia tai tehostamiskohteita koko hankintaprosessissa.
Julkisten hankintojen ongelmista on puhuttu julkisuudessa aiemminkin. Esimerkiksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston pääjohtaja Kirsi Leivo totesi suoraan HS:n haastattelussa viime vuoden lopulla, että kilpailun puutteen vuoksi Suomi yksinkertaisesti maksaa liikaa julkisista hankinnoista.
Myös Leivo puhui jo silloin keskitetyn julkisten hankintojen rekisterin puolesta.
”On hämmästyttävää, miten hankintojen seuranta on niin kevyttä. Rahan käyttöä pitäisi seurata, ja hankintojen onnistumisesta pitäisi tehdä jälkikäteisarviointia.”
Lue lisää: Julkisia hankintoja tehdään kymmenillä miljardeilla vuodessa ja niistä maksetaan aivan liikaa, sanoo KKV:n pääjohtaja
VATT:n Tukiainen uskoo, että keskitetyn rekisterin datan perusteella hankintaprosesseista voitaisiin tehdä monissa paikoissa paljon järkevämpiä.
”Väitteeni on, että käytännöt ovat vielä hyvin kirjavia. Meillä voi olla joitain erittäin asialleen omistautuneita ja päteviä hankintayksiköitä, jotka miettivät asioita hyvin huolella. Paljon on kuitenkin sellaisiakin, jotka eivät ole ehkä kauheasti pysähtyneet miettimään, miten näitä asioita kannattaisi tehdä. Tai ei ole ollut aikaa. Tai ei ole tullut mieleen.”
Tukiaisen mukaan ryhmän tutkimusprojekteissa on löytynyt viitteitä, joiden mukaan tietynlaiset toimintamallit ovat juurtuneet moniin hankintayksiköihin, vaikka ne olisivat osin perusteettomia.
Käytännössä se voi tarkoittaa, että esimerkiksi siivouspalveluita hankitaan käyttämällä vastaavia mekanismeja kuin rakennuspalveluiden hankinnassa.
”Ääriesimerkkinä kentällä puhutaan ’päivämäärän vaihtamisesta’. Eli on tehty esimerkiksi siivoushankinta tiettyyn tapaan, ja sitten aletaankin ostaa jotain ihan muuta sillä samalla Word-dokumenttipohjalla. Vaihdetaan vain hankinnan nimi ja päivämäärä.”
Ensimmäisiä askelia asiassa on jo otettu. Kilpailu- ja kuluttajavirasto kertoi vuoden alussa, että se on ottanut julkisia hankintoja koskevassa kartellivalvonnassaan käyttöön uusia tilastollisia menetelmiä, jotka perustuvat juuri kilpailutusjärjestelmä Cloudiasta ja hankintojen ilmoituskanava Hilmasta kerättyihin tietoihin.
”Cloudia-aineiston myötä tarjousaineisto on kohtalaisessa kunnossa, mutta se ei ole kaikkien saatavilla. Todellisiin kauppoihin liittyvä aineisto on puutteellisempaa, mutta sen keräämistä olisi mahdollista selvästi parantaa. Ennen kaikkea tärkeää olisi näiden tietojen linkitys toisiinsa”, Tukiainen sanoo.
Tukiainen ryhmineen ei ole ehdottamassa tietokannan avaamista julkiseksi. Heidän ehdotuksessaan se tulisi lähinnä tutkijoiden sekä hankintoja tekevien ja valvovien viranomaisten käyttöön.
”Täysin avoimeen tietokantaan liittyisi tiettyjä ongelmia. Tarjoajapuolelle ei haluta antaa kaikkea sitä tietoa, koska se voisi helpottaa esimerkiksi markkinavoiman hyödyntämistä tai kartellien muodostamista.”
Professori Janne Tukiainen uskoo, että julkisten hankintayksiköiden toimintatavat ympäri ovat Suomessa vielä hyvin kirjavia. Kuva: Juha Salminen / HS
Keskitetyn datainfrastruktuurin rakentamiseen menisi toki myös rahaa. Tietojen keräämistä pitäisi kehittää, keskitetty tietokanta pitäisi rakentaa ja sen ylläpitämiseen sekä tutkimiseen pitäisi perustaa työryhmä.
Tukiaisen mukaan toistaiseksi uudistuksen esteenä on kuitenkin ollut lähinnä esimerkiksi tietosuojaan ja asiakirjajulkisuuteen liittyvä vastustus.
”Enemmänkin kyse on tahdosta ja lainsäädännön muutoksista kuin valtavista rahallisista panostuksista.”
Tutkimusryhmän ehdottamat muutokset hankintalakiin ja hankintatietojen keräämiseen lisäisivät toki myös hankintoja tekevien ihmisten työtä, lisäkulu sekin. Tämän Tukiainen myöntää auliisti.
”Ajattelen niin, että hankintoihin liittyviä prosessikustannuksia voi syntyä joko hankkijalle tai tarjoajille. On näytetty, että tarjoajat kokevat hankinnat vaikeiksi ja raskaiksi. Se on monesti esteenä kilpailun syntymiselle. Kyseessä olevat julkiset varat ovat niin mittavia, että olen valmis lisäämään hankintaviranomaisten työtä, mikäli he panostaisivat tarjoamiseen liittyvien kustannusten vähentämiseen. Se on mielestäni järkevää resurssien käytön siirtämistä tarjoajapuolelta hankkijoille.”
Palataan lopuksi tärkeimpään. Miten suuria säästöjä tutkijat uskaltavat ehdottamillaan toimilla luvata?
Tukiainen toppuuttelee hieman. Tutkimusryhmän jo aiemmin julkilausumaan 500 miljoonan euron säästölaskelmaankin liittyi merkittävää epävarmuutta, eikä toimien mahdollisia kokonaissäästöjä ole helppo luotettavasti arvioida.
Hän kuitenkin muistuttaa, että julkinen sektori ostaa joka vuosi yrityksiltä tavaroita ja palveluita noin 30 miljardilla eurolla. Päälle tulevat noin 15 miljardin euron hankinnat, joissa myös myyjä on julkinen sektori.
Luvut ovat niin suuria, että muutamankin prosentin vuosittaiset säästöt ovat merkittäviä. Vertailukohtana voi pitää valtiovarainministeriön arviota, jonka mukaan julkista taloutta täytyy vahvistaa vähintään yhdeksällä miljardilla eurolla seuraavan kahdeksan vuoden aikana.
”Siinä mielessä datainfran parantamisen säästöpotentiaali on valtava”, Tukiainen sanoo.
Mutta kuinka suuri? Paljonko koko paketti, ehdotetut lakimuutokset ja datainfrastruktuurin rakentaminen, voisivat säästää yhdessä?
”Varmasti miljardin. Ja jos kaikki menisi putkeen, niin vielä enemmänkin. Potentiaalia ja ilmaa on valtavasti. Miten paljon siitä saadaan hyödynnettyä, on kokonaan toinen asia.”